III SA/Kr 511/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.Z/4100/129/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., znak SKO.Z/4100/129/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 października 2022 r. odmawiającego wydania A. G. (dalej: "skarżący") zaświadczenia o przydziale lokalu nr [...] w budynku położonym przy ulicy [...] w K. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 października 2022 r. skarżący złożył wniosek do Urzędu Miasta Krakowa – Wydział Mieszkalnictwa o wydanie ksera, duplikatu, zaświadczenia o przydziale mieszkania na ulicy [...], co nastąpiło w wyniku zamiany mieszkania kwaterunkowego na Osiedlu [...]. Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia o przydziale lokalu nr [...] w budynku położonym przy ulicy [...]. Organ wskazał, że znajdująca się w archiwum organu karta ewidencyjna lokalu nr [...] przy ulicy [...] w K. nie zawiera wpisu, aby lokal ten był przedmiotem przydziału na rzecz skarżącego. Organ podniósł, że z pozostających w dyspozycji organu dokumentów nie wynika aby została wydana decyzja o przydziale lokalu W. G. lub innym członkom rodziny skarżącego. Posiadane przez organ dokumenty uniemożliwiają zatem wydanie zaświadczenia. W zażaleniu na postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa i wydanie zaświadczenia lub poprawienie błędu tzn. wydanie niewydanego dotąd przydziału kwaterunkowego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Z ostrożności skarżący wniósł o wznowienie postępowania cofającego M. K. przydział kwaterunkowy i nakazujący opuścić lokal mieszkalny nr [...] przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. powinno opierać się na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma bowiem charakter uproszczony. Obowiązkiem organów jest przeprowadzenie kwerendy posiadanych rejestrów, danych, ewidencji. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia organ powinien szczegółowo wyjaśnić motywy wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie musi w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, że organ nie ma możliwości wydania zaświadczenia. Nie jest natomiast możliwe dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w jego dyspozycji pozostaje dokument archiwalny, jakim jest karta ewidencyjna dotycząca lokalu nr [...] przy ulicy [...], jednakże w dokumencie brak jest wpisu o przydziale lokalu na rzecz skarżącego lub członków jego rodziny. W rezultacie, w oparciu o dostępne organowi rejestry, Prezydent Miasta Krakowa nie miał podstaw do wydania na rzecz skarżącego zaświadczenia żądanej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił decyzji brak podania podstawy prawnej, wniósł o wydanie zaświadczenia żądanej treści, wydanie przydziału i naprawę błędu urzędniczego, który może skutkować znacznymi następstwami antyspołecznymi, złamaniem praw lokatorskich skarżącego oraz przekroczeniem uprawnień urzędniczych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił znaczenie uzyskania zaświadczenia o przydziale lokalu, a także na okoliczności, z których w ocenie skarżącego wynika, że lokal był przedmiotem przydziału na rzecz W. G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie - oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2023 r., II SA/Ke 504/23). Zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Zatem zaświadczenie nie może opierać się na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Przedmiotem tego postępowania nie może być też analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków. Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych przez niego posiadanych, jak również - do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2023 r., I SA/Bd 416/23). Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r., II SA/Wr 53/23). W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do wydania zaświadczenia, ponieważ organ w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry i dokumenty Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby wydanie decyzji o przydziale lokalu nr [...] przy ulicy [...] na rzecz skarżącego lub członków jego rodziny. Prezydent Miasta Krakowa odwołał się również do materiałów archiwalnych – karty ewidencyjnej lokalu, stwierdził brak wpisów potwierdzających okoliczności, których potwierdzenia w zaświadczeniu domagał się skarżący. Należy podkreślić, że zaświadczenie nie może mieć charakteru prawotwórczego, ustalającego, ani rozstrzygającego sytuacje sporne. Nieodpuszczalne było zatem dokonywanie przez organ ustaleń, niewynikających z posiadanych zasobów, w przedmiocie żądanym przez skarżącego. Skoro w aktach organu brak jest danych, z których wynika, że lokal nr [...] przy ulicy [...] w K. był przedmiotem przydziału na rzecz skarżącego lub członków jego rodziny, niedopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzekł w odrębnym postanowieniu.