III SA/Kr 505/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Dąbek Sędziowie SWSA Inga Gołowska SWSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Starszy referent Jan Szklanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 29 stycznia 2026 r. nr SKO.SW/4101/330/2025 w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości skargę oddala.

Decyzją z 29 stycznia 2026 r., nr SKO.SW/4101/330/2025, wydaną wobec M.J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 listopada 2025 r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Publiczne Przedszkole "X." z siedzibą w K. (dalej "Przedszkole") otrzymało z budżetu Gminy Miejskiej Kraków w 2023 r. kwotę dotacji w wysokości 2 322 015,60 zł. W okresie od 5 lutego do 28 marca 2024 r. w Przedszkolu, prowadzonym przez M.J., została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania dotacji udzielonej placówce w 2023 roku. Następnie, w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie: przyjęcia do Przedszkola dzieci ponad ustalone limity sanitarne, przekroczenia dopuszczalnej liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych oraz brak obecności dzieci w toku korzystania z usług realizowanych przez Przedszkole, zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa wobec M.J., organu prowadzącego Przedszkole (dalej "skarżąca", "strona"), ww. decyzji z 26 listopada 2025 r. którą: 1. określono należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 275 091,95 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2023 roku przez Publiczne Przedszkole "X." w K., 2. poinformowano, że Strona dokonała zwrotu części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości poprzez wpłatę w dniu 23 sierpnia 2024 r. w wysokości 78 474,57 zł, 3. nakazano dokonanie zwrotu pozostałej kwoty w wysokości 196 617,38 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie: art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej za 2023 rok, podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola; dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a ustalenie kwoty poszczególnych transz dotacji obejmuje faktyczną i rzeczywistą liczbę uczniów przedszkola, a dla ustalenia prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu, jak również limit wynikający z opinii Komendanta Straży Pożarnej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędną i całkowicie dowolną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że zmiana rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli nie ma znaczenia dla określenia liczby limitów uczniów, których można przyjąć do oddziału przedszkolnego, jak również pominięcie treści wyjaśnień strony, co do przyczyn nieobecności poszczególnych uczniów w przedszkolu i oparcie poczynionych ustaleń w sprawie na kryterium frekwencji uczniów w przedszkolu, podczas gdy decydujące znaczenie w owym zakresie ma posiadanie statusu przedszkolaka, a nie rzeczywista obecność w jednostce, w tym zwłaszcza zakwestionowanie prawidłowości pobrania dotacji na nieobecnych uczniów z uwagi na ich nieobecność spowodowaną chorobą lub wyjazdem wakacyjnym; naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa w 2023 r. została pobrana w nadmiernej wysokości, bowiem liczba dzieci, na które została udzielona dotacja, pokrywa się z liczbą dzieci, na jaką przysługiwała dotacja, a placówka prowadziła odpowiednie formy wychowania i kształcenia dzieci; naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia i weryfikacji, ile wynosiła prawidłowa kwota dotacji w roku 2023 poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w owym zakresie; naruszenie art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez zaniechanie określenia terminu, od którego w sprawie mają być naliczane odsetki oraz jaki jest ich rodzaj; z ostrożności, naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w sposób duplikujący kwotę zwrotu dotacji, albowiem z jednej strony organ dokonał ustalenia, że liczba uczniów przekraczała wartości wynikające z opinii Komendanta Straży Pożarnej, a jednocześnie innych uczniów uznał za dzieci, które do przedszkola nie uczęszczały, podczas gdy ustalając, czy w przedszkolu liczba uczniów przekraczała ów limit organ powinien odjąć uczniów, których kwestionuje jako uczęszczających do przedszkola stron w owym czasie. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik Strony wniósł o zwrócenie się do organu I instancji o nadesłanie szeregu dokumentów. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z 29 stycznia 2026 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zacytował przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.), dalej "u.f.p.", dotyczące zwrotu dotacji. Kolegium podało następnie, odnosząc się do nieprawidłowości w zakresie przekroczenia limitów przyjęć dzieci ponad normę wyznaczoną przez przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, że art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.), określa warunki prowadzenia takich placówek jak publiczne przedszkole. Powołany przepis był podstawą do wydania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2024, poz. 31). Rozporządzenie stanowi, że w wypadku przedszkola publicznego do wniosku o założenia takiej placówki, należy dołączyć opinie właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna, i najbliższym jego otoczeniu, a w przypadku szkoły podstawowej, o której mowa w art. 95 ust. 3 ustawy, oraz publicznej placówki kształcenia ustawicznego, publicznego centrum kształcenia zawodowego i publicznego branżowego centrum umiejętności, również opinie o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynkach, w których będą mieścić się odpowiednio szkoły filialne lub filie placówki lub centrum, i najbliższym ich otoczeniu. Kolegium zauważyło, że §4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia uzależnia udzielenie zezwolenia od tego, czy warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt, zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Zdaniem Kolegium wynika z tego, że opinia sanitarna oraz opinia w sprawie bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego odgrywa kluczową rolę, w przypadku rejestracji, a także prowadzenia placówki. Obie opinie wskazują na bezpieczne limity dzieci, które mogą jednocześnie przebywać w przedszkolu. Należy podkreślić, że bezpieczeństwo i higiena warunków przebywania (i prowadzenia określonej działalności, aktywności) w lokalu, oczywiście zależy od liczby przebywających tam osób (m. in. w sytuacjach zagrożenia życia — im większe zatłoczenie, tym większe ryzyko i mniejsze bezpieczeństwo dzieci przebywających w przedszkolu). Kolegium zwróciło uwagę, że w sprawie, w okresie, w którym uprawniony organ przeprowadzał kontrolę, obowiązywała opinia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z 26 sierpnia 2021 roku, stanowiąca, że w budynku, w którym mieści się Publiczne Przedszkole "X." w K., zostały spełnione warunki bezpieczeństwa pożarowego dla maksymalnie 100 dzieci. Organ odwoławczy podkreślił, że jest to szczególnie istotnie, gdyż strona odwołująca powołuje się na opinię późniejszą z 5 lipca 2024 r., określającą warunki bezpieczeństwa pożarowego dla 120 dzieci. Kolegium zwróciło w związku z tym uwagę, że limit ten obowiązywał dopiero od 5 lipca 2024 roku i było to efektem przeprowadzenia przez organ prowadzący przedszkole remontów i zmian organizacyjno-budowlanych. Zdaniem Kolegium sytuacja jest jasna, dokonano przebudowy, zwiększono bezpieczeństwo poprzez udrożnienie i usprawnienie dróg ewakuacji, efektem czego uzyskano zgodę na bezpieczne przyjęcie większej ilości przedszkolaków. Jednak bezsprzecznie w okresie kontrolnym, zgoda dotyczyła wyraźnie i maksymalnie 100 dzieci. Ponadto strona skarżąca sama, w jednym z pism znajdujących się w aktach sprawy wskazała, że opinia z 26 sierpnia 2021 r. faktycznie określała limit na maksymalnie 100 dzieci — w związku z tym, że w przedszkolu funkcjonowały cztery grupy zajęciowe po 25 dzieci oraz podkreśliła, że "(...) Komendant i tak nie wydałby innej opinii, gdyż na moment jej wydawania organ prowadzący, nie mógł z powodu limitów ustawowych przyjąć więcej niż 100 dzieci (4 oddziały po 25 osób). Nie było zatem potrzeby określać maksymalnej ilości dzieci mogących uczestniczyć w zajęciach w placówce powyżej 100". Mając to na względzie Kolegium wskazało, że w 2023 r., organ prowadzący, przyjmując dzieci ponad określone limity sanitarne i przeciwpożarowe, działał na własne ryzyko, mogąc tym samym stworzyć warunki zagrażające bezpieczeństwu dzieci uczęszczających do przedszkola. Dlatego Kolegium, uznając stanowisko organu I instancji i w oparciu o przedłożone organowi dotującemu informacje o faktycznej liczbie uczniów, które były również zgłaszane w systemie teleinformatycznym ODPN (uwzględniającym konkretne dane dzieci korzystających z edukacji przedszkolnej) uznało, iż Publiczne Przedszkole "X." w Krakowie w 2023 roku, otrzymało dotację na następującą liczbę zgłoszonych uczniów w poszczególnych miesiącach: w styczniu na 106 dzieci, w lutym na 108 dzieci (po korekcie wprowadzonej przez organ prowadzący w systemie teleinformatycznym), w marcu na 108 dzieci (po korekcie wprowadzonej przez organ prowadzący w systemie teleinformatycznym), w kwietniu na 108 dzieci (po korekcie wprowadzonej przez organ prowadzący w systemie teleinformatycznym), w maju na 109 dzieci, w czerwcu na 109 dzieci, w lipcu na 109 dzieci, w sierpniu na 109 dzieci, we wrześniu na 104 dzieci, w październiku na 105 dzieci, w listopadzie na 105 dzieci, w grudniu na 105 dzieci. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego, która umożliwiła weryfikację, które z dzieci zostały przyjęte ponad obowiązujące limity bezpieczeństwa w 2023 r. Kierował się w szczególności datą zawarcia odpowiednich dokumentów dotyczących zapisu do przedszkola – w tym min. kart zapisu, wniosków o przyjęcie do przedszkola, deklaracji kontynuacji korzystania z wychowania przedszkolnego. Kolegium zaznaczyło, że działanie to było niezbędne w celu ustalenia kolejności przyjęć dzieci do placówki, a tym samym określenia, które z nich zostały przyjęte ponad limit w danym miesiącu. Na str. 9 i 10 decyzji SKO w Krakowie przedstawiło w formie tabeli wykaz dzieci, na które dotacja nie przysługiwała w roku szkolnym 2022/2023 i 2023/2024 i wskazało, że łączna kwota dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości, ze względu na przekroczenie limitów sanitarnych oraz bezpieczeństwa w Przedszkolu wynosi 152 189,60 zł. W zakresie przekroczenia dopuszczalnej liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych Kolegium zauważyło, że § 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 roku w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli stanowi, iż "Łączna liczba dzieci w oddziale przedszkola wynosi nie więcej niż 25. (...)". SKO odniosło się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 427/24, w którym podano, że "zadania nie mogą być efektywnie wykonywane w grupie liczącej ponad 25 uczniów. (...) prawodawca określa ową niezbędność w odniesieniu do 25 uczniów, celem wspierania prawidłowego rozwoju, kształcenia i wychowania dziecka. Należy także wskazać, że nie ma przy tym znaczenia, ile dzieci faktycznie jest obecnych w grupie w konkretnych dniach, a więc niejako zakładać, że część dzieci będzie chorować, czy z innych powodów nie będą uczestniczyć w zajęciach. Zawsze bowiem istnieje możliwość, że do oddziału przyjdą wszystkie dzieci, które są do niego zapisane, a wówczas ich liczba będzie przekraczać limit 25 osób (..)". Kolegium podało, że analogiczny zapis znajduje się w § 15 statutu Przedszkola, zgodnie z którym: "1. Podstawową jednostką organizacyjną Przedszkola, jest oddział obejmujący dzieci w zbliżonym wieku, z uwzględnieniem ich potrzeb, zainteresowań, uzdolnień oraz rodzaju niepełnosprawności. 2. Liczba dzieci w oddziale wynosi nie więcej niż 25. (...)". Kolegium na stronach 11-14 przedstawiło wykaz ilości dzieci korzystających z nauczania przedszkolnego w poszczególnych miesiącach i oddziałach. Podsumowując podało, że w grupie przedszkolnej "B." na rok szkolny 2022/2023 (w okresie od stycznia do sierpnia), został przekroczony dopuszczalny limit liczby dzieci w grupie o 1 dziecko, gdyż do grupy zapisanych było łącznie 26 dzieci przyjętych na zasadach ogólnych oraz 2 dzieci przyjętych na podstawie statusu uchodźcy. Aby precyzyjnie ustalić, którego dziecka dotyczy wskazana nieprawidłowość, organ kontrolny dokonał analizy dokumentacji rekrutacyjnej dzieci do tej grupy i ustalił, że ostatnie dziecko (wskazane w decyzji z imienia i nazwiska) zostało przyjęte do oddziału 31 sierpnia 2022 roku. W konsekwencji, Kolegium w pełni zgodziło się z organem I instancji, że kwota pobrana w nadmiernej wysokości, wynikająca z opisanej nieprawidłowości, wynosi 13 837,56 zł (4 x 1638,51 + 4 x 1820,88 zł). Odnosząc się do kolejnej nieprawidłowości dotyczącej nieobecności szesnastu dzieci, które zostały w sposób prawidłowy zapisane do Przedszkola w latach szkolnych 2022/2023 oraz 2023/2024, organ odwoławczy podał, że kwestia nieobecności dzieci korzystających z przedszkola, na które pobierana jest dotacja oświatowa, jest zagadnieniem złożonym i powiązanym z kilkoma elementami składowymi. Kolegium podało, że przy weryfikacji nieobecności dzieci należy w szczególności zwrócić uwagę na warunki pobrania dotacji na dzieci korzystające z usług realizowanych przez przedszkole, które wskazane są w przepisach prawa oraz w orzecznictwie. SKO zwróciło uwagę, że strona skarżąca podnosząc większość zarzutów w odwołaniu powołuje się na znaczenie zwrotu "każdy uczeń", ponieważ podnosi argumenty naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej za 2023 roku oraz naruszenie art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej. Kolegium zauważyło w związku z tym, że zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zwrot "każdy uczeń" należy zrozumieć, w ten sposób, że odnosi się on do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole (...). Przy dokonywaniu wykładni "każdy uczeń" należy przyjąć, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu, nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności placówki. Kolegium podało, że podstawę do takiego stanowiska, stanowi również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12, który dotyczy nieobecności w toku przebiegu korzystania z usług przedszkola. Wskazano w nim, że "art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje przysługują na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w przedszkolu. (...) W czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu, np. z powodu choroby, dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki, nie jest bowiem wykreślone z ewidencji i kontynuuje naukę.". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 roku, sygn. akt I GSK 1711/21, wskazując na możliwość pobierania dotacji na dziecko, które w trakcie korzystania z usług realizowanych przez przedszkole, nie uczęszczało do niego ze względu na krótkotrwałe nieobecności. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że należy uznać, iż "każdy uczeń", jest to niezaprzeczalnie dziecko, które połączone jest z przedszkolem pewnym tytułem prawnym. Krótkotrwałe nieobecności nie mogą spowodować więc skutku "zerwania" umowy o świadczenie usług z przedszkolem, w szczególności, gdy są to tak zwane "usprawiedliwione" nieobecności. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że krótkotrwała nieobecność dziecka musi mieć charakter przemijający, co oznacza, że dziecko po tej nieobecności powraca do przedszkola. Takie sytuacje w sprawie nie były kwestionowane. Zakwestionowane natomiast zostały przypadki, w których dziecko po okresie nieobecności zostało wykreślone z dziennika zajęć, nie zostało wpisane do dziennika na nowy rok szkolny lub rozpoczęło naukę w innej placówce i już nigdy nie powróciło do placówki. W takiej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że rodzic nie zrezygnował z usług przedszkola, nie wypowiadając obowiązującej umowy, tylko informując przedszkole o nieobecności dziecka — przeciwnie, można domniemywać, że decyzja o zakończeniu uczęszczania do przedszkola została podjęta wcześniej. W konsekwencji, za prawidłowe Kolegium uznało, że jeśli dziecko zostało skreślone z listy wychowanków, nie powróciło po nieobecności do przedszkola lub rozpoczęło naukę w innej placówce, to nie przysługuje dotacja na to dziecko, gdyż nie korzystało ono faktycznie z zajęć realizowanych przez przedszkole. Z analogiczną sytuacją w ocenie Kolegium mamy do czynienia w przypadku, gdy dziecko całkowicie zostaje wykreślone z dziennika zajęć lub nie zostaje do niego wpisane. W takiej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, że dziecko korzystało z usług przedszkola, ponieważ brak jest możliwości zweryfikowania jego obecności na zajęciach. Ponadto Kolegium zauważyło, że w wyjaśnieniach organu prowadzącego przedszkole, wielokrotnie padały stwierdzenia, że rodzice nie opłacali wyżywienia dla dziecka, w związku z czym organ prowadzący miał świadomość, iż dziecko nie będzie uczęszczać do przedszkola, a mimo to nadal wykazywał go do dotacji. Organ odwoławczy podał w związku z tym, że jest to sytuacja nieakceptowalna, która również może wskazywać na chęć czerpania korzyści majątkowych z prowadzenia przedszkola publicznego, co w przypadku tego rodzaju placówki jest niemożliwe. Na stronach 16 – 22 decyzji Kolegium przedstawiło w formie tabeli ustalenia organu kontrolnego w zakresie tej nieprawidłowości dotyczące 16 dzieci. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w wykazie tym uwzględniono dzieci, które wykazywane były do dotacji pomimo nieobecności, dzieci wykreślane z dzienników zajęć lub te które nie zostawały wpisywane na nowy rok szkolny do dzienników zajęć. Nieobecności te nie miały charakteru przemijającego, gdyż dzieci już nigdy nie wróciły do przedszkola, dlatego zostały uznane za nieuprawnione do pobierania na nie dotacji. W związku z tym dotacja pobrana na te dzieci w kwocie 109 064, 79 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Kolegium odniosło się także do zarzutów strony skarżącej naruszenia art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez zaniechanie określenia terminu, od którego w sprawie mają być naliczane odsetki oraz jaki jest ich rodzaj. Wskazało, że obowiązek naliczenia i zapłaty odsetek od kwot dotacji podlegających zwrotowi wynika z ustawy. Wyartykułowano go w art. 251 ust. 5 i art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych wyraźnie wskazując terminy początkowe naliczania odsetek. Zgodnie z zasadami automatyzmu i samoobliczania odsetek, wyrażonymi w art. 53 § 3 i art. 55 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.), odsetki za zwłokę nalicza podatnik, (...) oraz odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego. Art. 54 § 1 ww. ustawy z kolei wymienia przypadki, w których odsetek nie nalicza się. Nie jest obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie (w sprawach tego rodzaju w ogóle) w szczególności wskazywanie terminów naliczania odsetek czy okresu, za który odsetek nie nalicza się (wyżej wskazane przepisy są częścią działu III ustawy — Ordynacja podatkowa, którego przepisy, na mocy art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stosuje się odpowiednio do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych). Kolegium zauważyło jednak, że mimo tego w sentencji zaskarżonej decyzji, organ przypomniał o obowiązku zapłaty odsetek (wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych), pomocniczo przytaczając także w podstawie prawnej przepisy ustawy o finansach publicznych ustanawiające ten obowiązek, natomiast w uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo omówił kwestię terminów ich naliczania oraz przypomniał, że w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę treść art. 54 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa. W zakresie dokumentów oraz informacji, których wciągnięcia do materiału dowodowego domaga się pełnomocnik strony skarżącej, Kolegium zaznaczało, że dokumenty te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dokonywanie analiz i włączanie do materiału dowodowego wskazanych dokumentów miałoby to na celu wyłącznie przedłużanie toczącego się postępowania o analizowanie materiału dowodowego nie mającego żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Poza tym, strona w odwołaniu, nie powołuje żadnych powodów analizowania tych dokumentów, ani nie wskazuje okoliczności, które miałyby być za ich pomocą udowodnione. Tym samym Kolegium uznało, że zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędną i całkowicie dowolną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie ustalenia i weryfikacji, ile wynosiła prawidłowa kwota dotacji w roku 2023 i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie popełnił żadnych uchybień formalnych i oparł się na wystarczającym materiale dowodowym, aby rozpoznać niniejszą sprawę. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości przez stronę skarżącą w wysokości 275 091, 95 zł, a biorąc pod uwagę fakt, iż w toku postępowania strona skarżącą wpłaciła kwotę w wysokości 78 474,57 zł prawidłowo orzeczono, iż do zwrotu przez organ prowadzący Przedszkole pozostaje kwota 196 617,38 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2023. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium skarżąca wniosła skargę do WSA w Krakowie zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych poprzez brak wskazania w sentencji decyzji organu I i II instancji w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości konkretnej wysokości i daty, od której powinny zostać naliczone odsetki, co uniemożliwia wykonanie decyzji, 2. Naruszenie przepisów proceduralnych w postaci art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była wydana na niedostatecznie zebranym i rozważonym materiale dowodowym; b) Brak przeprowadzenia pełnej i wyczerpującej kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie; c) Błędne przyjęcie, że limit określony w opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej dotyczy maksymalnej liczby dzieci, które mogą być zapisane do przedszkola, a nie maksymalnej liczby dzieci, która może jednocześnie przebywać w budynku; d) Zaniechanie przeprowadzenia oględzin w placówce na okoliczność braku wykonania remontu i dowolne przyjęcie, że zwiększenie limitu dopuszczanej ilości dzieci w przedszkolu ze 100 dzieci do 120 dzieci jest wynikiem remontu i prac adaptacyjnych, podczas gdy od 26 sierpnia 2021 r., tj. od daty wydania pierwszej opinii przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, nie dokonano w placówce żadnych remontów; e) Organy zaniechały przesłuchania rodziców na okoliczność daty wypisania dziecka z przedszkola oraz przyczyn nieobecności dzieci; f) Brak wzięcia pod uwagę przez organy, że z opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 lipca 2024 r. wynika, iż lokal w rzeczywistości spełniał warunki bezpieczeństwa pożarowego dla 120 dzieci (a nie tylko 100 dzieci); g) Błędne przyjęcie, że zmiana rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli nie ma znaczenia dla określenia liczby limitów uczniów, których można przyjąć do oddziału przedszkolnego; h) Pominięcie treści wyjaśnień strony, co do przyczyn nieobecności poszczególnych uczniów w przedszkolu i oparcie poczynionych ustaleń w sprawie na kryterium frekwencji uczniów w przedszkolu, podczas gdy decydujące znaczenie w owym zakresie ma posiadanie statusu przedszkolaka, a nie rzeczywista obecność w jednostce, w tym zwłaszcza zakwestionowanie prawidłowości pobrania dotacji na nieobecnych uczniów z uwagi na ich nieobecność spowodowaną chorobą lub wyjazdem wakacyjnym; i) Zaniechanie ustalenia i weryfikacji, ile wynosiła prawidłowa kwota dotacji w roku 2023 poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w owym zakresie, co wyrażało się zaniechaniem uzyskania, dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z szeregu wskazanych w skardze dowodów z dokumentów i informacji od Prezydenta Miasta Krakowa. Doprowadziło do błędnego przyjęcia, że placówka pobrała w 2023 r. dotację oświatową w nadmiernej wysokości, co w rzeczywistości nie miało miejsca. 3. Naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie poprzez brak umożliwienia przez SKO w Krakowie stronie zapoznania się z aktami i końcowego wypowiedzenia, co uniemożliwiło złożenie dodatkowych wniosków dowodowych w sytuacji, w której prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia, jest szczególnym uprawnieniem strony (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). 4. Naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej za 2023 r., podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola; dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a ustalenie kwoty poszczególnych transz dotacji obejmuje faktyczną i rzeczywistą liczbę uczniów przedszkola, a dla ustalenia prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu, jak również limit wynikający z opinii Komendanta Straży Pożarnej. 5. Naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez: a) Nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa w 2023 r. została pobrana w nadmiernej wysokości, bowiem liczba dzieci, na które została udzielona dotacja, pokrywa się z liczbą dzieci, na jaką przysługiwała dotacja, a placówka prowadziła odpowiednie formy wychowania i kształcenia dzieci. b) Orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w sposób duplikujący kwotę zwrotu dotacji, albowiem z jednej strony organ dokonał ustalenia, że liczba uczniów przekraczała wartości wynikające z opinii Komendanta Straży Pożarnej, a jednocześnie innych uczniów uznał za dzieci, które do przedszkola nie uczęszczały, podczas gdy ustalając, czy w przedszkolu liczba uczniów przekraczała ów limit organ powinien odjąć uczniów, których kwestionuje jako uczęszczających do przedszkola w owym czasie. W związku z tym pełnomocnik strony wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, jak również zasadzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z 29 stycznia 2026 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 listopada 2025 r. w przedmiocie określenia oraz nakazania zwrotu należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dotacje oświatowe są środkami publicznymi, do których zastosowanie mają przepisy u.f.p., co wynika z art. 60 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 252: 1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. 3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. 5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. 6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., a nieuregulowanych w tej ustawie, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Sąd wskazuje, że w rozpoznanej sprawie organy działały w sprawie zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.), podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a nadto zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonały swobodnej jego oceny (art. 80 k.p.a.), co zresztą znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) - organy szczegółowo wskazały dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania. Z uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że organ ten przeprowadził postępowanie merytoryczne – ponownie przeanalizował i ocenił materiał dowodowy, jak również odniósł się do zarzutów odwołania. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd wskazuje, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadzał bowiem żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym niewątpliwie strona powinna zostać zawiadomiona, lecz swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, uznając, słusznie, że był on wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji Sąd stwierdza, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie został skutecznie podważony przez skarżącą, zatem były podstawy do zastosowania art. 252 ust. 1 u.f.p. Odnosząc się do pierwszej nieprawidłowości, tj. przyjęcia dzieci ponad określone limity przeciwpożarowe, Sąd wskazuje, że przy ubieganiu się o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego, niezbędne jest zapewnienie warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniających wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Wymóg ten wynika z art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.). Przepis ten stanowi także, że spełnienie wymagań bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy (określonych w wyżej wymienionych aktach prawnych) potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Wydana w sprawie opinia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z 26 sierpnia 2021 r. była co do zasady pozytywna, ale też zawierała zastrzeżenie co do maksymalnej liczby dzieci, które mogły się znajdować w pomieszczeniach Przedszkola. Taki właśnie limit przeciwpożarowy obowiązywał w 2023 r. Powoływanie się w związku z tym przez Skarżącą na opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z 5 lipca 2024 r. jest w sprawie bez znaczenia. Określony w niej limit 120 dzieci nie działał bowiem wstecz, lecz na przyszłość. Dlatego też przyjmując w kontrolowanym okresie dzieci ponad określone limity przeciwpożarowe, organ prowadzący placówkę działał na własne ryzyko. Nie mają także znaczenia podnoszone przez Skarżącą okoliczności związane z przyjmowaniem do Przedszkola dzieci z Ukrainy. Również bowiem w takiej sytuacji organ prowadzący zobligowany był uwzględnić obowiązujące limity bezpieczeństwa określone dla budynku, w którym prowadzona jest placówka. Sąd stwierdza, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy dokumentów związanych z zapisami dzieci do przedszkola celem ustalenia kolejności przyjęć dzieci do placówki, a tym samym określenia, które z nich zostały przyjęte ponad limit w danym miesiącu. Ustalenia te zostały przedstawione w decyzji w formie tabeli z wykazem dzieci przyjętych ponad obowiązujące limity bezpieczeństwa i kwotami dotacji w poszczególnych miesiącach. Ustalenia te zostały słusznie podzielone przez organ odwoławczy. Sąd wskazuje, że bez wpływu na ocenę dokonaną przez organ pozostają okoliczności związane z faktyczną frekwencją dzieci w danym dniu w placówce. Organ prowadzący przedszkole nie może bowiem zakładać, że część dzieci będzie nieobecna z powodu choroby, czy z innych przyczyn, a tym samym określony dla placówki limit bezpieczeństwa nie zostanie przekroczony. Punktem wyjścia powinna być bowiem opinia w sprawie bezpieczeństwa pożarowego, z której wynikał ww. limit. Wykazanie przez organ I instancji, że faktycznie do przedszkola zapisanych było więcej dzieci było wystarczające i prawidłowe. Skoro bowiem dotacja oświatowa wypłacana jest organowi prowadzącemu placówkę w celu zrealizowania zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (art. 3 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych), to trzeba uznać, że zadania te powinny być wykonywane w sposób bezpieczny i higieniczny. Organ prowadzący placówkę musi zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki działania placówki (ar. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Zapisanie dzieci do przedszkola ponad obowiązujący limit przeciwpożarowy warunków tych nie spełnia, a dotacja pobrana w takich warunkach podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości. Za prawidłowe Sąd uznał w związku z tym stanowisko organów, że łączna kwota dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości ze względu na przekroczenie limitów związanych z bezpieczeństwem w Przedszkolu wynosi 152 189,60 zł. Sąd za niezasadne uznaje w związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754), dalej "u.f.z.o.". Prawidłowo bowiem organy przyjęły, że jeżeli skarżąca wykazywała liczby dzieci przekraczające dopuszczalny limit wynikający z wydanej w sprawie opinii Komendanta Straży Pożarnej, to dotację wypłaconą za każde dziecko ponad limity określone w tej opinii, należało uznać za dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Podobnie należy ocenić stanowisko organów w zakresie kolejnej nieprawidłowości, tj. przekroczenia dopuszczalnej liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych. Rację miały organy odwołując się do § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2023 r., poz. 2736 ze zm.) określającego maksymalną ilość przedszkolaków w oddziale (nie więcej niż 25). Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 427/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl), prawodawca w sposób wyraźny uregulował liczebność dzieci w oddziale. Wiąże się to z potrzebą skutecznego i efektywnego wykonywania zadań oświatowych wobec uczniów. Wiadome jest, że im większa grupa uczniów tym słabiej przebiegają procesy wychowawcze oraz nauczanie. Z kolei celem dotacji oświatowej jest finansowanie zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zadania te nie mogą być natomiast efektywnie realizowane w grupie liczącej ponad 25 uczniów. Stąd pobieranie przez skarżącą dotacji na dwudzieste szóste dziecko trafnie zostało uznane przez organy za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż została ona pobrana w wysokości wyższej niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania. Prawodawca bowiem określił ową niezbędność w odniesieniu do 25 uczniów celem wspierania prawidłowego rozwoju, kształcenia i wychowania dziecka. Należy także wskazać, że nie ma przy tym znaczenia ile dzieci faktycznie jest obecnych w grupie w konkretnych dniach, a więc niejako zakładanie, że część dzieci będzie chorować, czy z innych powodów nie będą uczestniczyć w zajęciach. Zawsze bowiem istnieje możliwość, że do oddziału przyjdą wszystkie dzieci, które są do niego zapisane, a wówczas ich liczba będzie przekraczać limit 25 osób (ww. wyrok WSA w Krakowie). Sąd stwierdza w związku z tym, że skoro skarżąca pobierała dotacje na 26 dzieci to znaczy, że w odniesieniu do jednego dziecka była to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. Z akt sprawy wynika, że organy w sposób szczegółowy wyliczyły "zwiększoną" liczbę przedszkolaków z uwzględnieniem konkretnych oddziałów, konkretnych miesięcy, zmieniających się kwot dotacji w poszczególnych miesiącach oraz biorąc pod uwagę zwiększenie liczby dzieci w poszczególnych oddziałach w związku z przyjęciem dzieci z Ukrainy. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna w związku z zarzutem dublowania kwoty dotacji do zwrotu. Analiza wykazów z danymi dziećmi "ponadlimitowymi", jak również wykazów dzieci nieobecnych w przedszkolu w dłuższym okresie czasu, wskazuje, że nie zdarzyła się sytuacja, aby dziecko było w danym miesiącu kwestionowane w zakresie przyznanej dotacji z różnych tytułów. Z ustaleń organów wynikało, że w grupie przedszkolnej "B." na rok szkolny 2022/2023 (w okresie od stycznia do sierpnia) został przekroczony dopuszczalny limit liczby dzieci w grupie o 1 dziecko (wskazane w decyzji z imienia i nazwiska), gdyż do grupy zapisanych było łącznie 26 dzieci przyjętych na zasadach ogólnych oraz 2 dzieci przyjętych na postawie statusu uchodźcy. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że kwota pobrana w nadmiernej wysokości, wynikająca z przedmiotowej nieprawidłowości wynosi 13 837,56 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że na organie prowadzącym przedszkole ciąży obowiązek zgłaszania prawidłowej liczby dzieci - zgodnie z art. 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Sam fakt przyznania i wypłacenia dotacji przez organ samorządu terytorialnego po otrzymaniu zgłoszeń przesłanych w trybie ww. art. 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie uniemożliwia późniejszych ustaleń w trybie kontroli, iż dotacja została przyznana i wypłacona w nadmiernej wysokości. Odnosząc się do kolejnej stwierdzonej przez organy nieprawidłowości, tj. pobierania dotacji na dzieci, które formalnie były zapisane do przedszkola, a które faktycznie do niego nie uczęszczały, a ich absencja obejmowała co najmniej miesiąc kalendarzowy, Sąd wskazuje, że dotacja jest udzielana na ucznia. Art. 16 u.f.z.o. wyraźnie posługuje się sformułowaniem "na każdego ucznia". Również art. 34 ust. 2 u.f.z.o. wyraźnie stanowi, że dotacje są przekazywane na każdego ucznia, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem. Istotne jest więc, że po pierwsze chodzi tu o osobę, która formalnie jest zapisana do przedszkola, a po drugie, która faktycznie do niego uczęszcza w danym miesiącu. Co więcej dotacja ma zapewnić wykonywanie zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Tak więc sama dotacja ma charakter celowy i nieodłącznie związana jest z wykonywaniem konkretnych zadań. Nie budzi wątpliwości, że zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane wyłącznie w stosunku do dzieci, które uczęszczają do placówki. Trafnie więc w orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem albo wychowankiem. Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola albo ośrodka, gdy nieuczęszczanie to nie jest związane ze zdarzeniem losowym (np. chorobą) czy z kalendarzem zajęć w placówce, w czasie których dzieci nie uczęszczają na zajęcia, ale jest związane z decyzją podjętą przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola (ww. wyrok WSA w Krakowie oraz powołane tam orzecznictwo). W rozpoznanej sprawie organy prawidłowo ustaliły liczbę dzieci, których nieobecność trwała co najmniej jeden miesiąc kalendarzowy i nie była spowodowana zdarzeniami losowymi, szczegółowo, w formie tabeli wskazując rodzaj nieobecności, kwoty pobranej dotacji w nadmiernej wysokości oraz odnosząc się do wyjaśnień organu prowadzącego w tym zakresie. Sąd wskazuje, że nie ma w istocie znaczenia przyczyna nieobecności dziecka w Przedszkolu. Istotne jest jedynie, że nie były to nieobecności krótkotrwałe, mające charakter przemijający, po których dziecko powróciło do przedszkola. Takie sytuacje w sprawie nie były przez organy kwestionowane. Słusznie natomiast zostały zakwestionowane przypadki, w których dziecko po okresie nieobecności zostało wykreślone z dziennika zajęć, nie zostało wpisane do dziennika na nowy rok szkolny lub rozpoczęło naukę w innej placówce, gdyż w takie sytuacji dziecko nie korzystało faktycznie z zajęć realizowanych przez przedszkole. Nie ulega wątpliwości, że wobec 16 dzieci, nieobecnych dwa lub więc miesięcy w Przedszkolu, nie były realizowane zadania oświatowe, o których mowa w art. 35 u.f.z.o., a tym samym organ prowadzący przedszkole nie był uprawniony do pobierania na nie dotacji. Dotyczy to także dzieci, które zapisane były do placówki na okres wakacyjny, lecz faktycznie do niej nie uczęszczały, a takie sytuacje miały miejsce z rozpoznanej sprawie wielokrotnie. Nie można zgodzić się z poglądem, że dotacja za okresy wakacyjne przysługuje zawsze temu przedszkolu, do którego dziecko jest zapisane bez względu na to, czy uczestniczy ono w zajęciach. Jeżeli dziecko w zajęciach nie uczestniczy, dotacja oświatowa na niego nie przysługuje, gdyż przyznanie jej naruszałoby zasadę celowości dotacji. W związku z tym Sąd stwierdza, że w odniesieniu do tej ostatniej stwierdzonej nieprawidłowości, organy prawidłowy przyjęły, że kwota dotacji pobrana w takich warunkach spełnia definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż została ona pobrana w wysokości wyższej niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania. W sprawie była to kwota 109 064,79 zł. Końcowo, odnosząc się do zarzutu niewskazania przez organ konkretnej wysokości i daty, od której powinny zostać naliczone odsetki, należy wskazać, że termin ten wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych, tj. art. 252 ust. 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Sąd wskazuje, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna (wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 944/20, Lex nr 3705320). Sąd podziela w związku z tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1704/20 (Lex nr 3164874), że "skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na gruncie ustawy o finansach publicznych. (...) Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przez art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.). Wobec tego także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji to zagadnienia pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji". Z tych wszystkich ww. powodów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143).