III SA/Kr 243/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 11 grudnia 2025 roku nr 79/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności i świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oddala skargę.

Decyzją z 11 grudnia 2025 r., nr 79/ZW2023-O/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 25 września 2025 r., nr 67/2025 (znak: MK.1208.7.2025.DS), odmawiająca A. S. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 roku, poz. 1691 - dalej k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 roku, poz. 636 ze zm. - dalej "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 5 lutego 2023 r. Otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty. Wnioskiem z 24 czerwca 2025 r. skarżący wystąpił o przeliczenie i ponowne ustalenie uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniósł o wypłatę wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. w łącznej wysokości nie mniejszej niż 1349,96 zł. Skarżący podniósł, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r., tj. przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na 2023 rok oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Pismem z 30 czerwca 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania na podstawie wniosku skarżącego o przeliczenie i ponowne ustalenie uposażenia oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Pismem z 10 lipca 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań, uwag i zastrzeżeń. Decyzją z 25 września 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r. odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w aktach prawnych wyższej rangi, tj. z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; - art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez brak odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, który jest niezgodny z Konstytucją RP; - przepisów postępowania: - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją w związku z czym organ był zobligowany do wydania decyzji z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przywołanie w uzasadnieniu decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 22/99, który dotyczył zupełnie innego stanu prawnego i stanu faktycznego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie żądanych kwot, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 11 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. regulują przepisy (art. 9 ust.1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256) oraz ustawa (art. 41 ust.1 i 2) z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666). Zaznaczył, że przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podkreślił, że na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 lutego 2023 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia zostały, obliczone w oparciu o wysokość uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), organ podał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa, tj. zgodnie z art. 6 k.p.a., jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia Konstytucji RP z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 30 października 2018 r. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy dotyczące wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej, a wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wyrównania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego: - § 19 ust. 2 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Komendant Główny Policji jest kompetentny do wydania decyzji sprawie byłego funkcjonariusza policji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że posiada on upoważnienie do wydawania decyzji wyłącznie wobec policjantów pozostających w służbie, co doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej; - art. 41 ust. 1-4 ustawy dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w aktach prawnych wyższej rangi, tj. z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, co doprowadziło do naruszenia art. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został on uchylony, a przepis wyłączający jego zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy odchodzących ze służby przed 1 marca 2023 r. jest sprzeczny z Konstytucją; - art. 7 i 8 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że organy administracji nie mają kompetencji do badania zgodności przepisu z Konstytucją, co skutkowało brakiem odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej w sytuacji, gdy przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, w związku z czym w niniejszej sprawie należało zastosować te przepisy, które są z nią zgodne i przewidują kwotę bazową w wysokości 1740, 64 zł, jako jedynie obowiązujące; - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem ustalenia, że wprowadzony przez art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej mechanizm "zamrożenia" podwyżki uposażeń był krzywdzący dla skarżącego i pozbawił go praw nabytych, w sytuacji, gdy zasada corocznej waloryzacji wynagrodzeń dla pracowników sfery budżetowej (do których zalicza się też funkcjonariuszy Policji) wynika z ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a ponadto brak podwyżki uposażenia znalazł odzwierciedlenie w świadczeniu emerytalnym Skarżącego, zaś wskazany mechanizm został wprowadzony z naruszeniem podstawowych standardów konstytucyjnych, w konsekwencji czego organ administracji zaniechał uznania w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z Konstytucją RP; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. żart. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w związku z czym organ administracji był zobligowany do wyeliminowania tak wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a czego nie uczynił. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na podst. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa - Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie, toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do skargi skarżący dołączył pozew o zapłatę datowany na dzień 31 grudnia 2025 r., kierowany do Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej – Huty w Krakowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę uchylenia decyzji, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Na wstępie należy wskazać, że Sąd dostrzega rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie spraw dotyczących wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za miesiące styczeń i luty 2023 r. Należy wskazać, że częściowo rozbieżności te są wynikiem odmiennych stanów faktycznych istniejących w sprawach, a także oceny, czy skarżący wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z wnioskiem o ponowne przeliczenie i ponowne ustalenie uposażenia oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby. Z przedłożonego do skargi pozwu wynika, że skarżący skierował sprawę na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii zasadności drogi administracyjnej i właściwości Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie – jako organu administracji publicznej w przedmiocie orzekania o wyrównaniu świadczeń związanych z odejściem ze służby w Policji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym sprawy dotyczące wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy należą do kompetencji organów Policji, są bowiem sprawami ze stosunków służbowych. Należy podkreślić, że zgłoszone przez skarżącego żądania dotyczą stosunku służbowego, okresu, kiedy skarżący pozostawał czynnym funkcjonariuszem Policji, a zatem do lutego 2023 roku. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalających skargi na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wypłaty wyrównania (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/25) i przytacza poniżej zawartą w nich argumentację potwierdzającą zasadność drogi administracyjnoprawnej. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. III OSK 2608/21): "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli. Na marginesie wskazać należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby. Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu). W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200). Należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika, w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku postępowanie wszczynane jest z urzędu w oparciu o zasadę oficjalności, a gdy przedmiotem jest przyznanie stronie uprawnień wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco. Należy podkreślić, że k.p.a. przewiduje w art. 61 § 2 k.p.a. instytucję wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek, z urzędu, ale organ powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny, nie może nastąpić przez czynności konkludentne (por. System prawa administracyjnego procesowego G. Łaszczyca, A. Matan Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym Tom II Cześć 3, s. Warszawa 2021 r., s. 223). Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Zaznaczyć także należy, że przepisy prawa nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Tym samym, należy przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania wymaga wniosku strony, czyli skarżącego. W ocenie Sądu zasadnie Komendant Miejski Policji w Krakowie potraktował wezwanie skarżącego do ponownego ustalenia i przeliczenia uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, wszczął postępowanie, przeprowadził postępowanie dowodowe z dokumentów, zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i wydał decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu, skoro skarżący zwrócił się o wyrównanie wypłaconych w związku z odejściem ze służby świadczeń, które zostały wypłacone na podstawie czynności materialno-technicznej, a także decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, a żądanie skarżącego dotyczy sprawy administracyjnej, prawidłowo organ I instancji, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności treści wniosku skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty wyrównania. Należy bowiem wskazać, że do właściwego w sprawie organu administracji publicznej (Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie) zostało wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.- byłego policjanta, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (o czym świadczy powyższa analiza). Zaznaczyć dodatkowo należy, że skarżący wystąpił na drogę postępowania cywilnego, dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. II SA/Bd 669/24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., III OSK 2786/24): "Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania". W rezultacie, nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie prawidłowo Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, a wcześniej Komendant Miejski Policji w Krakowie przeprowadzili postępowanie administracyjne w przedmiocie ponownego przeliczenia i ustalenia uposażenia oraz świadczeń przyznanych skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby. Przechodząc zatem do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W myśl art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art. 99 ust. 2 ustawy o Policji). Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość - ustaloną według odrębnych zasad - określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. ustawy o Policji. Przepisy te wskazują w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. I OSK 1317/13, z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 3269/23, CBOSA). Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. Stosownie zaś do treści art. 102 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 101 ust. 2 i art. 102 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. Wskazane rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. weszło w życie 1 marca 2023 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. z dnia 8 lutego 2023 r., poz. 256) oraz ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666). W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1 740,64 zł. Przy czym zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł. Z przywołanych powyżej przepisów prawa wynika, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł - ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo uznały, że na podstawie przywołanych powyżej przepisów, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego i przyznania mu podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w sytuacji, gdy z dniem 5 lutego 2023 r., na swój wniosek, został on zwolniony ze służby w Policji na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych, organy Policji prawidłowo zastosowały wskazane powyżej przepisy prawa i odmówiły podwyższenia wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Zgodnie bowiem ze wskazanym art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (tj. w wysokości 1 614,69 zł). Nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł obowiązuje do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji, ale w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący natomiast został zwolniony ze służby w Policji z dniem 5 lutego 2023 r. Słusznie więc organy wskazały, że nie mogły pominąć przepisów ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 a tym samym nie mogły one przyznać podwyżki uposażenia funkcjonariuszom Policji, którzy tą ustawą nie zostali objęci. W ocenie sądu, zasadnie organ odmówił wyrównania świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Policji), które zależne są od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, w sytuacji, gdy nie uległo ono ani waloryzacji, ani wyrównaniu. Wskazana zmiana przepisów płacowych została uregulowana wielotorowo i wynikała nie tylko z podwyższenia kwoty bazowej od marca 2023 r., ale także z wprowadzenia od 1 marca 2023 r. nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. (które weszło w życie od dnia 1 marca 2023 r.) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono zatem grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Dla przykładu dla 5 grupy zaszeregowania przewidziano wzrost mnożnika do 2,168. Podczas gdy uprzednio, to jest przed dniem 1 marca 2023 r., dla tej grupy zaszeregowania obowiązywał niższy mnożnik kwoty bazowej 2,082, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.). Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Wbrew ocenie skarżącego mechanizm ten nie stanowił prostego wyrównania uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać, ani w kategorii waloryzacji, tak jak przepisu art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej nie należy traktować jako przepisu mającego na celu "zamrożenie" waloryzacji płac dla funkcjonariuszy pełniących służbę w styczniu 2023 r. i lutym 2023 r. Jak wynika z akt sprawy, wyliczając uposażenie skarżącego za wskazane miesiące, organy miały obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w tym art. 41 ust. 2 tej ustawy, wskazując, że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do 5 lutego 2023 r. funkcjonariuszy Policji jest kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł. Do wyliczenia uposażenia skarżącego za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. posłużyły obowiązujące w tym czasie przepisy. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do kwestionowania, aby doszło do nieprawidłowego wyliczenia uposażenia skarżącego. W tej sprawie ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty "wyrównania" dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Zdaniem Sądu, wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale określoną przez ustawodawcę, co prawda w bardzo specyficzny sposób, ale jednak zmianę zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii kompleksowej, wielotorowej podwyżki płac od tej daty, a nie waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej. Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r., a uposażeniem jakie hipotetycznie byłoby należne, gdyby ustawodawca waloryzację wynagrodzenia wprowadził od 1 stycznia 2023 r. a nie od 1 marca 2023 r. Jest to bowiem mechanizm służący podwyższeniu płac od dnia 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 2 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023 r., funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r., mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 2 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r. Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe, jak określa to skarżący, "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, jak przedstawia to skarżący, że funkcjonariusz odchodzący ze służby w dniu 1 marca 2023 r. otrzymywać miał wszystkie żądane przez skarżącego świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Skarżący w istocie chciałby znaleźć się w sytuacji takiej, jak funkcjonariusz odchodzący ze służby w dniu 31 grudnia 2023 r. (zatem ponad 10 miesięcy później), zamiast sytuacji analogicznej do funkcjonariusza odchodzącego ze służby w dniu 31 grudnia 2022 r. (niespełna 2 miesiące wcześniej niż skarżący). Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza policji, zawsze powoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby dzień przed wprowadzeniem tej podwyżki, w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki. Aby taka sytuacja nie miała miejsca, wynagrodzenia musiałyby nie być podwyższane, co wobec inflacji, która jednak, jak powszechnie wiadomo, w przeciwieństwie do waloryzacji świadczeń, jest procesem postępującym, a nie skokowym (przypadającym raz do roku w konkretnej dacie), byłoby stanem nieakceptowalnym i również prowadzącym do nierówności w związku z utratą siły nabywczej pieniądza. Wolą skarżącego nie jest zatem doprowadzenie do pełnej równości wszystkich funkcjonariuszy w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z daty 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także i jego. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2025 r., sygn. III SA/Łd 167/25 (CBOSA), który wskazał, że mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. jest to mechanizm wprowadzony od 1 marca 2023 r., mający zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do ustawy okołobudżetowej na 2023 r. akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. Ponieważ dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od miesiąca marca 2023 r., wskazany przepis art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który na swój wniosek, został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu, wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, zatem organy prawidłowo wskazały, że w odniesieniu do sytuacji skarżącego musiał mieć zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Organ nie mógłby odstąpić od jego zastosowania, skoro odnosił się wprost właśnie do uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. należnych skarżącemu. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, podjęto wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, a uzasadnienie zaskarżonej do sądu decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. I GSK 1710/22, CBOSA). Wyrażona natomiast w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Skuteczne zarzucenie naruszenia art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta, doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie, niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie powyższe zasady nie zostały naruszone. Zdaniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zastosowania art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, który, zdaniem skarżącego, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji. Odnosząc się do wniosku skargi o przeprowadzenie przez sąd rozproszonej kontroli konstytucyjności normy zawartej w art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 należy podkreślić, że ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 174/24, niepubl.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, LEX nr 3571906). Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem lub gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. I CSK 482/08, opubl. W OSNC-ZD 2009/4/95; z dnia 17 marca 2016 r. sygn. V CSK 377/15, opubl. OSNC 2016/12/148). Nie jest również możliwe odmówienie zastosowania przepisu ustawy w danej sprawie, bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Uznając dany przepis za niekonstytucyjny, sąd uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Uprawnienie sądu w tym względzie nie uchybia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenie zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP jest powszechnie obowiązujące i ostateczne. Żaden z wyżej wskazanych przypadków odmowy zastosowania przepisu ustawy nie miał miejsca w badanej sprawie, wobec czego niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w przypadku zakwestionowanego przepisu ustawy miała miejsce oczywista niezgodność z Konstytucją. Przedmiotem sporu nie jest bowiem brak waloryzacji świadczeń w danym roku, który, jak wskazano powyżej, byłby stanem nieakceptowalnym, a data jej wprowadzenia. Tymczasem żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakaz ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Od 1 marca każdego roku waloryzowane są choćby świadczenia emerytalno-rentowe zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1749) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. W ocenie Sądu art. 41 ustawy na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wymogi konstytucyjne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa (ust. 1), zakazuje się dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Konstytucyjna zasada równości nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa, podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, aby nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii, muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06, opubl. w OKK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10, opubl. w OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non, jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, opubl. w OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, opubl. w OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, opubl. w OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, Dz.U. z 2014 r., poz. 898). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zasada równości nie oznacza swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów, znajdujących się w `podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. I OSK 2792/17, CBOSA). Zdaniem sądu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane powyżej wymagania konstytucyjne. Prawodawca ma bowiem prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał już prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została zwaloryzowana. W ocenie Sądu okoliczność wystąpienia przez skarżącego z powództwem do sądu powszechnego po zakończeniu postępowania administracyjnego wydaniem ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.