III SA/Kr 1692/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 września 2022 r., znak IG-II.7221.118.2022.PS w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Przedmiotem skargi A. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 13 września 2022 r. (znak IG-II.7221.118.2022.PS), utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego z 14 lipca 2022 r. (znak SGG.6620.5.44.2022) o odmowie udostępnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył pismem z 7 lutego 2022 r. wniosek o udzielenie informacji o posiadanych nieruchomościach rolnych w Gminie Z. przez rodziców C. D., tj. J. i L. K., którzy mieli nabyć nieruchomość rolną na przełomie lat 50. i 60. XX w., a następnie w posiadanie ich gospodarstwa wszedł ich syn L. K. Skarżący domagał się informacji, na jakiej podstawie ta ostatnio wskazana osoba stała się właścicielem opisanej nieruchomości oraz podania powierzchni, numerów działek i numerów ksiąg wieczystych. Skarżący wskazał, że wniosek składa w związku z toczącym się postępowaniem o dział spadku po C. D., matce skarżącego. Przedłożył kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia przez m.in. skarżącego, spadku po matce. W odpowiedzi na to pismo organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie położenia nieruchomości i wykazanie interesu prawnego przez przedłożenie postanowienia spadkowego, potwierdzającego, że spadek po dziadkach odziedziczyła matka skarżącego lub wezwania sądu w toczącym się postępowaniu o dział spadku. Decyzją z 14 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu udostępnienia informacji o nieruchomościach. Podkreślił, że z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa) wynika, iż starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków, jeżeli wnioskodawca wykaże swój interes prawny. W ocenie organu, skarżącemu przysługuje jedynie interes faktyczny, natomiast nie ma interesu prawnego, gdyż nie wykazał żadnego przepisu prawa zobowiązującego organ do udostępnienia informacji na temat nieruchomości dziadków. W odwołaniu skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika z kolejności spadkobrania. Podniósł, że organ nie żądał na żadnym etapie wykazania przepisu, z którego skarżący wywodzi interes prawny, a decyzję podpisała osoba, co do której nie okazano skarżącemu upoważnienia do podpisania orzeczeń organu administracji. Decyzją z 13 września 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, nie podzielając zarzutów odwołania. Wskazał, że załączone postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po matce nie stanowi o tym, że matka była właścicielem nieruchomości należących do dziadkach, więc brak jest powiązania między nieruchomością, a toczącym się postępowaniem o dział spadku po matce. Jak zauważył organ, skarżący podniósł, że nieruchomości dziadków są w posiadaniu ich syna, więc skarżący de facto żąda ujawnienia informacji co do majątku tej osoby. W ocenie organu, skarżący legitymowałby się interesem prawnym w sytuacji, gdyby żądał udostępnienia informacji co do nieruchomości jego matki. Organ zaznaczył, że skład i wartość spadku ulegającego podziałowi ustala sąd z urzędu. Dodał, że skarżący pomimo wezwania nie wskazał konkretnego obrębu ewidencyjnego, w którym miałyby znajdować się nieruchomości, więc wniosek skarżącego zmierza do poszukiwania majątku, co w trybie udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków, jest niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 32/19), który według skarżącego rozstrzygał analogiczną sytuację korzystnie dla skarżącego. Ponadto podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 11, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i nieuwzględnienie faktu posiadania przez skarżącego interesu prawnego i faktycznego, a także poprzez brak zarządzenia, na żadnym etapie postępowania, wskazania przez skarżącego przepisu prawnego, z którego wywodzi swój interes prawny; 2. art. 24 ust. 5 ustawy poprzez odmówienie wydania określonych informacji w sytuacji, gdy interes prawny wynika z mocy prawa, tj. Konstytucji RP art. 64 oraz z art. 922 Kodeksu cywilnego i następnych, stanowiących o kolejności spadkobrania w sytuacji śmierci spadkodawcy, 3. art. 107 K.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami rzekomo z upoważnienia Starosty w sytuacji, gdy nie załączono przedmiotowego upoważnienia, co może oznaczać, że końcowe rozstrzygnięcie zostało podpisane przez osobę nieupoważnioną i jest nieważne. Skarżący podkreślił, że brat jego mamy nie żyje od ponad dwudziestu lat, więc żadna ochrona danych nie obowiązuje zawartych informacji. Wskazał, że jego intencją było uzyskanie informacji o tym, czy po dziadkach było przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, jeśli tak, to kto by po nich dziedziczył, jak również na jakiej podstawie prawnej wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości brat mamy. Zdaniem skarżącego, organy mogły to wyjaśnić i udzielić informacji nie podając numerów ksiąg wieczystych. Skarżący wyraził przypuszczenie, że w związku z odmową podania danych były jakieś nieprawidłowości przy ujawnianiu kolejnych właścicieli w księgach wieczystych, tym bardziej, że teraz mieści się tam Park Rozrywki w Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności podkreślił, że w myśl art. 107 K.p.a. decyzja administracyjna zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do jej wydania. Zaskarżona decyzja zawiera ten element. Z powołanego przepisu nie wynika wymóg każdorazowego dołączania do decyzji upoważnienia do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy skarżący dysponuje interesem prawnym w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków obejmujących, ujawnione w tej ewidencji, dane właścicieli określonej nieruchomości (działki). Jak stanowi bowiem przepis będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, to właśnie od wykazania "interesu prawnego" uzależniony jest dostęp do danych ewidencji gruntów i budynków oraz możliwość uzyskania wypisów z operatu ewidencyjnego, przez podmioty inne niż wskazane w pkt 1-2a tego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, że od interesu prawnego, odróżnić należy interes faktyczny. Ten ostatni, to subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego (obywatela) na działalność administracji publicznej, że powinna ona podjąć na jego rzecz jakieś działania lub powstrzymać się od jakiegoś działania. Pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym prawie i z tego powodu nie jest w zasadzie przez to prawo chroniony. Interes faktyczny przeobraża się w interes prawny, gdy uzyskuje odniesienie prawne tzn. gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać (tak J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Wolters Kluwer 2022, s. 99, uwaga 5 i 6). Interes prawny w orzecznictwie sądów administracyjnych definiuje się jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy występuje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa (administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym; nie obejmuje więc okoliczności faktycznych, a tylko prawne, jak też obiektywne i aktualnie występujące (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2889/13). Dodać należy, że mimo niezdefiniowania pojęcia interesu prawnego ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani na potrzeby art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, należy postrzegać go jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, a przy tym konkretny, indywidualny, aktualny (nie potencjalny) i sprawdzalny obiektywnie, gdy jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzono zasadę jawności informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, do których dostępu może domagać się każdy (art. 24 ust. 2 i ust. 4). Jawność jest realizowana z wyjątkiem wynikającym z ust. 5 tego przepisu. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, informacji niezawierających danych osobowych (informacji przedmiotowych) może istotnie domagać się każdy podmiot. Inaczej jest w przypadku tzw. informacji podmiotowych, czyli danych wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy (osobowych), ujawnienie których mogłoby naruszać prawa właścicieli tych danych, zatem osób wpisanych do ewidencji. Ze skutecznym żądaniem wydania informacji podmiotowych (a więc m.in. wypisów z ewidencji gruntów zawierających te dane) może wystąpić właściciel gruntu, władający gruntem, operator sieci, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 2a ustawy, lub inny podmiot, który wykaże interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 1- 3). W tej sprawie skarżący wystąpił we wniosku z 7 lutego 2022 r. o udzielenie informacji o nieruchomościach dziadków, które następnie przeszły w posiadanie wuja skarżącego. Zakres żądania obejmował powierzchnię nieruchomości, numery działek i ksiąg wieczystych wraz z informacją o tym, na jakiej podstawie wuj skarżącego stał się właścicielem nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2606/17 stanowisko, że: jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, to dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. Uzyskanie z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej prowadzi do niczym nieograniczonego dostępu do danych zawartych w księdze wieczystej, obejmującej również dane osobowe właściciela nieruchomości". W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej. Pogląd przeciwny, opierający się na zasadzie jawności ksiąg wieczystych, nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż zasada ta w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie obowiązuje. Treść złożonego przez skarżącego wniosku nie pozwala zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy. Zatem wniosek skarżącego – ze względu na zakres żądania – mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, gdzie udostępnienie informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Zasadnie zatem uznały organy, że skarżący występując z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie podania numeru księgi wieczystej, musi wykazać się interesem prawnym dla uzyskania wnioskowanych danych. Przedłożony przez skarżącego dokument – stwierdzenie nabycia spadku po matce – nie daje legitymacji (nie wykazuje interesu prawnego) do żądania danych o nieruchomościach stanowiących uprzednio własność dziadków, które następnie przeniesione zostały na wuja skarżącego (L. K.). Sprawa dotycząca działu spadku po matce nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z zakresem żądań skierowanych do organu o udostępnienie danych ewidencyjnych, co do majątku, który w ogóle mógł nie stanowić własności matki skarżącego i nie podlega on działowi w zainicjowanym postępowaniu. Jak przy tym wyjaśnił skarżący w skardze, "chodziło mu głównie o to, czy zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po dziadkach, a jeśli tak, to kto po nich dziedziczy oraz na jakiej podstawie wszedł w posiadanie nieruchomości wujek". Stwierdzić jednak należy, że ustalenie tych danych nie jest zadaniem organów ewidencyjnych i prowadzonej przez nich ewidencji gruntów. Temu celowi służyć bowiem mogą natomiast inne postępowania. Zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że o ile sąd dokonujący działu spadku uzna to za celowe, zwrócić może się do organu o wskazane dane lub może zobowiązać uczestnika postępowania do przedłożenia takich informacji. Skarżący nawet nie argumentował, że powyższy majątek (działki stanowiące początkowo własność jego dziadków, a później wujka) mogą obecnie stanowić majątek spadkowy po matce i w związku z tym, że dane dotyczące tych działek są istotne na potrzeby prowadzonego postępowania. Jak wyżej wskazano, pozyskanie informacji o podstawie prawnej nabycia majątku przez wuja, nie miało związku z zainicjowanym postępowaniem, a więc skarżący nie wykazał interesu prawnego, co zasadnie przyjęły orzekające organy administracji publicznej. Podnoszona przez skarżącego ustawowa kolejność spadkobrania nie przesądza, że w jego konkretnej sytuacji doszło do nabycia nieruchomości dziadków skarżącego przez jego matkę. Kolejność ta mogła być przecież zmodyfikowana lub nie mieć zastosowania przez przykładowo dziedziczenie testamentowe czy odrzucenie spadku. Tak wywodzony przez skarżącego interes, nie jest interesem prawnym aktualnym, konkretnym, obiektywnie uzasadnionym, ale interesem faktycznym, potencjalnym. Interes faktyczny jest niewystarczający do zrealizowania żądania na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Nietrafny był zatem zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 922 i n. Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do akcentowanego przez skarżącego wyroku WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 32/19 należy podzielić stanowisko organu, że zapadł on w istotnie odmiennym stanie faktycznym, bowiem w tamtej sprawie skarżąca dowiodła, że była następcą prawnym właścicieli wymienionych we wniosku konkretnych działek. Nie były zasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wobec treści wezwania z 31 marca 2022 r., gdzie organ zwrócił skarżącemu uwagę na konieczność wykazania interesu prawnego i wskazał przykładowe sposoby na wykazanie tegoż, nie można czynić uzasadnionego zarzutu, że organ nie uwzględnił posiadania przez skarżącego interesu prawnego w efekcie niewzywania skarżącego o wykazanie przepisu, z którego skarżący wywodził swój interes. Skierowane do skarżącego wezwanie w sposób jednoznaczny zmierzało bowiem do umożliwienia wykazania interesu prawnego. Konsekwencje jego niewykonania obciążają skarżącego. Podkreślić również trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie nakazuje włączania do akt sprawy administracyjnej upoważnień do wydawania decyzji. W myśl zaś art. 33 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526; dalej: u.s.p.) organ wykonawczy powiatu dysponuje zespołem środków osobowo-rzeczowych przypisanych mu do pomocy dla realizacji jego zadań i kompetencji. Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.s.p. starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie, zarówno stanowisko (Naczelnik), jak i tożsamość nazwy wydziału z przedmiotem sprawy (Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, sprawa rozstrzygnięta na podstawie Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego) nie wzbudzała wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia dla podpisującego decyzję. Skarżący natomiast, poza lakonicznym wyrażeniem wątpliwości co do istnienia upoważnienia, nie wskazał na żadne okoliczności przemawiające za jego brakiem. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.).