III SA/Kr 1578/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 29 grudnia 2006 r. nr V/13/2006 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Tarnów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżoną uchwałą nr V/13/2006 z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Tarnów (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2007 r., nr 49, poz. 294, dalej: "uchwała", "zaskarżona uchwała") Rada Gminy Tarnów uchwaliła statuty sołectw: Biała, Błonie, Jodłówka Walki, Koszyce Małe, Koszyce Wielkie, Łękawka, Nowodworze, Poręba Radlna, Radlna, Tarnowiec, Wola Rzędzińska nr 1, Wola Rzędzińska nr 2, Zawada, Zbylitowska Góra, Zgłobice stanowiące załączniki do uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust.1 i art. 40 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."). Uchwała została poprzedzona konsultacjami przeprowadzonymi na podstawie uchwały nr XXVI/258/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw. W § 6 uchwały wskazano, że podlega ona rozplakatowaniu w miejscach publicznych na terenie Gminy Tarnów, a wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tarnów (§ 7). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale: - istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. polegającym na przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami na podstawie uchwały Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r., która nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a tym samym dotknięta była nieważnością. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów wniosła o jej oddalenie ewentualnie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami prowadzonymi na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw. Konsultacje stanowiły punkt porządków obrad zebrań wiejskich, protokoły przeprowadzonych zebrań odzwierciedlają przeprowadzenie konsultacji, co potwierdzają dołączone do odpowiedzi na skargę dokumenty. Rada Gminy Tarów podkreśliła, że uchwała została podana do publicznej wiadomości na stronie BIP, a ponadto została rozplakatowana w miejscach publicznych na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Na wstępie należy wskazać, że uchwała w sprawie statutów jednostek pomocniczych gminy jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2021 r., III SA/Kr 679/21). Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1651/25) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie: określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw. Niesporną okolicznością w sprawie jest, że wydanie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami na podstawie uchwały, której nieważność Sąd stwierdził powołanym wyrokiem. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzenie konsultacji społecznych w trybie uchwały, która została uznana za nieważną (ze skutkiem wstecznym) w związku z istotnymi naruszeniami prawa, powoduje, że również i statuty uchwalone po przeprowadzeniu tego typu konsultacji, należało uznać za przepisy prawa uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W związku z tym uzasadnione było stwierdzenie ich nieważności. Wyrokiem z 18 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem o sygnaturze III SA/Kr 1651/26 stwierdził nieważność uchwały nr XXVI/258/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie: określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw. Stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło w związku z brakiem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a taka publikacja powinna była nastąpić ponieważ orzekający w sprawie Sąd uznał, że tego typu uchwała miała charakter prawa miejscowego i w związku z tym powinna była zostać opublikowana. Wyrok ten nie jest prawomocny, Sąd jednak nie zdecydował się na zawieszenie postępowania z uwagi jednak na względy ekonomii procesowej związane z upływającym czasem i niezmienioną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutku nieważności prawa miejscowego z uwagi na brak jego publikacji (por. wyroki NSA: z 27 marca 2025 r., III OSK 8/24; z 4 marca 2025 r., III OSK 2777/23; z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23; z 25 czerwca 2024 r., III OSK 752/24; z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21). Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2025 r. (III SA/Kr 1672/21) i przytacza poniżej uzasadnienie orzeczenia. Zgodnie z art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") brak wywołania skutków prawnych nieprawomocnego wyroku sądu administracyjnego nie dotyczy prawa miejscowego, a zatem możliwe jest kontynuowanie kontroli aktu prawa miejscowego, nawet w przypadku gdy nie uprawomocnił się jeszcze wyrok sądu administracyjnego dotyczący części procedury poprzedzającej uchwalanie tego aktu. Przechodząc z kolei do rozważania prawidłowości procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu skutkiem naruszenia procedury uchwalania aktu prawa miejscowego jest zawsze stwierdzenie jego nieważności. W ocenie orzekającego Sądu naruszenie procedury uchwalania prawa miejscowego jest "istotnym" naruszeniem prawa ponieważ dotyczy podstaw prawnych funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z przepisami Konstytucji (art. 7 Konstytucji) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych zasada istotności naruszenia prawa w związku z naruszeniami procedury uchwalania aktów prawa miejscowego jest wyraźnie podkreślana (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102 i powołane tamże wyroki sądów administracyjnych). Dodać też należy, co wielokrotnie podkreślają sądy administracyjne, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2024 r. III OSK2383/22; z 10 stycznia 2024 r. III OSK2819/22; z 25 czerwca 2024 r., III OSK 752/24; z 16 lipca 2024 r., III OSK62/23; z 4 marca 2025 r., III OSK 2777/23 i z 27 marca 2025 r., III OSK 8/24). W konsekwencji, skoro z powodu braku publikacji uchwały w przedmiocie konsultacji, procedura podejmowania zaskarżonej uchwały dotknięta została błędem istotnego naruszenia prawa, to rację miał skarżący Prokurator, że uchwalenie statutów nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić ich nieważność. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniał bowiem przypadek, o którym mowa w art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Tylko bowiem rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie nieważnej uchwały lub aktu prawa miejscowego, podlegają odrębnemu wzruszeniu, ale w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. W orzecznictwie podkreśla się więc, że zagadnienie odnoszące się do konsekwencji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stanowi przedmiot odrębnej regulacji prawnej. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., II GSK 683/24). Zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutów nie jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, lecz stanowi akt prawa miejscowego, co do którego wszystkie etapy procedury uchwałodawczej powinny być przestrzegane. Skoro procedura konsultacji (które to konsultacje niewątpliwie zostały faktycznie przeprowadzone) została dotknięta błędem istotnego naruszenia prawa, to tym samym podjęte po przeprowadzeniu tego typu konsultacji, uchwały w przedmiocie statutów – również istotnie naruszyły przepisy prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak już Sąd zaznaczał powyżej, naruszenie procedury uchwalania prawa miejscowego traktowane jest jako istotne naruszenie prawa. Biorąc nawet pod uwagę, że konsultacje zostały faktycznie przeprowadzone, to brak uprzedniej publikacji uchwały w przedmiocie konsultacji, potencjalnie wykluczył część zainteresowanych mieszkańców gminy z udziału w konsultowaniu statutów. Publikacja aktu prawa miejscowego stwarza domniemanie, że adresaci opublikowanych norm prawa – zapoznali się z nimi. Brak publikacji aktu prawa miejscowego, niezależnie od faktu, że spowodował stwierdzenie jego nieważności przez sąd administracyjny ze skutkiem wstecznym (ex tunc), to dodatkowo usunął domniemanie, że organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach prawa umożliwiając wszystkim uprawnionym mieszkańcom wzięcie udziału w konsultacjach. Zdaniem Sądu, konsultacje społeczne (a co należy podkreślić w przypadku uchwalania statutów – były one wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g.) nie mogą być traktowane jedynie jako wymóg formalny, poprzedzający uchwalenie statutów. Zdaniem orzekającego Sądu, wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale naruszenia procedury przeprowadzania tych konsultacji należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. W przeciwnym razie, niepublikowane ogłoszenia o przeprowadzaniu konsultacji, byłyby tylko iluzorycznym spełnieniem obowiązku zapewnienia przez organy samorządu terytorialnego, udziału społeczności lokalnej, w tworzeniu prawa miejscowego. Partycypacja społeczna w tworzeniu kształtu statutów jednostki pomocniczej gminy jest obowiązkiem ustawowym (ww. art. 35 ust. 1 u.s.g.). W doktrynie podkreśla się więc, że ustawa o samorządzie gminnym wymaga przeprowadzania konsultacji rzeczywistych, a nie pozorowanych. Konsultacji tych nie mogą zastąpić takie substytuty, jak np. podanie informacji na temat planowanej uchwały do wiadomości mieszkańców za pomocą strony internetowej jednego z radnych, ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie czy tylko zorganizowanie pewnej liczby spotkań bez względu na liczbę ich uczestników (M. Mączyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 5(a)). Pozbawienie części mieszkańców ustawowego prawa do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych w przedmiocie statutów poszczególnych sołectw stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ta zaś okoliczność w świetle art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.