IV SA/Wr 650/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na § 32 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 29 maja 2007 r. nr XIII/75/07 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Świebodzice oddala skargę w całości.

Pismem z dnia 3 listopada 2025 r. P. w Ś. (dalej: P.) wniósł skargę na § 32 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r. nr XIII/75/07 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Świebodzice. Zdaniem P., redakcja § 32 ust. 2 w/w uchwały narusza: - art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego; - zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz legalizmu (art. 7 k.p.a.) poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i zmodyfikowanie w/w przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając stanowisko w zakresie przekroczenia przez § 32 ust. 2 w/w uchwały zakresu upoważnienia ustawowego P. przytoczył brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwracając uwagę, że zgodnie z ustawą, brak kworum nie obliguje do automatycznego przerwania obrad rady gminy, a jedynie – uniemożliwia podejmowanie uchwał. Tymczasem zaskarżony zapis Statutu traktuje o obowiązku przerwania sesji rady miejskiej w przypadku braku kworum (podczas gdy ustawa przewiduje jedynie, że brak kworum uniemożliwia podejmowanie uchwał, nie zaś prowadzenie obrad). Podkreślając wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd odnośnie do tego, że Statut nie może wprowadzać rozwiązań sprzecznych z ustawą o samorządzie gminnym P. wyraził stanowisko, że wprowadzenie w § 32 ust. 2 Statutu Gminy Świebodzice obowiązku przerwania sesji w przypadku braku kworum jest sprzeczne z ustawą i wykracza poza kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Wskazując na powyższe w wywiedzionej skardze P. domagał się nieważności w/w uchwały w części objętej zaskarżeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie powołując się na to, że w nowym Statucie Gminy Świebodzice, obowiązującym w kształcie nadanym uchwałą Nr XVIII/156/2025 brak jest już regulacji o treści jak zaskarżona. Niezależnie od powyższego organ przytoczył brzmienie § 32 ust. 4 uchwały Nr XIII/75/07 zwracając uwagę, że regulacja ta odpowiada treści przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Na wezwanie Sądu organ nadesłał potwierdzoną za zgodność kserokopię uchwały Nr XVIII/156/2025 Rady miejskiej w Świebodzicach z dnia 26 listopada 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Świebodzice, gdzie w § 2 postanowiono, że traci moc uchwała Nr XIII/75/07 z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Świebodzice. Zgodnie z § 4 uchwały Nr XVIII/156/2025, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony § 32 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r. Nr XIII/75/07 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Świebodzice został podjęty na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem P. domagającego się stwierdzenia nieważności § 32 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r., zaskarżona regulacja narusza przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to prowadzi do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego z 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustęp 2 pkt 1 art. 40 w/w ustawy stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Takim aktem jest niewątpliwie Statut Gminy Świebodzice, który zgodnie z jego § 1 określa – ustrój Gminy Świebodzice; zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych tej gminy; organizację wewnętrzną oraz tryb pracy Rady Miejskiej w Świebodzicach; zasady tworzenia klubów radnych gminy; zasady dostępu i korzystania z dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych stanowiących informację publiczną. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktuje z kolei o zasadach prowadzenia obrad rady gminy oraz podejmowania uchwał i stanowi, że: "uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej." Zdaniem P., objęty zaskarżeniem przepis uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r. został sformułowany w sposób przekraczający zakres upoważnienia ustawowego, albowiem "wprowadza obowiązek przerwania sesji rady miejskiej w przypadku braku kworum, podczas gdy ustawa przewiduje jedynie, że brak kworum uniemożliwia podejmowanie uchwał, nie zaś prowadzenie obrad. Sąd nie podziela tego stanowiska oraz powołanej w skardze na jego uzasadnienie argumentacji prawnej. Dla czytelności dalszych rozważań Sądu warto w tym miejscu powołać cały § 32 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r., a nie tylko objęty zarzutami skargi ust. 2 tego przepisu. Na dzień wniesienia skargi § 32 Statutu Gminy Świebodzice miał brzmienie następujące: 1. Otwarcie sesji następuje po wypowiedzeniu przez przewodniczącego formuły: "Otwieram sesję Rady Miejskiej w Świebodzicach". 2. Po otwarciu sesji przewodniczący stwierdza na podstawie listy obecności prawomocność obrad; w przypadku braku kworum przewodniczący wyznacza inny termin sesji. 3. Po otwarciu sesji przewodniczący obrad stawia pytanie o ewentualny wniosek w sprawie zmiany porządku obrad. 4. Przewodniczący nie jest zobowiązany do przerwania obrad, gdy liczba radnych obecnych w miejscu odbywania posiedzenia rady zmniejszy się poniżej połowy składu, jednakże rada nie może wówczas podejmować uchwał i innych oświadczeń woli o których mowa w § 23. W nawiązaniu do przytoczonego przepisu ustawy (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz zaskarżonego zapisu statusowego Gminy wypada odnotować, że Rada gminy jest organem kolegialnym, gdzie kolegialność jest cechą strukturalną tego organu. Uchwała rady gminy jest formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej właściwości. Uchwały rady gminy mogą być podjęte tylko i wyłącznie w drodze głosowania przeprowadzonego na sesji rady gminy. Sesja jest główną formą organizacyjną pracy rady gminy. W piśmiennictwie, sesję rady gminy definiuje się jako sformalizowane posiedzenie ogółu radnych danej rady gminy, zwołane przez uprawniony do tego podmiot w trybie określonym ustawowo, w celu procedowania projektów uchwał (sensu largo rozstrzygnięć o charakterze normatywnym). Ponadto, uchwały rady gminy mogą być podejmowane tylko w przypadku istnienia kworum, tzn. gdy w głosowaniu nad nimi uczestniczy wymagana minimalna liczba radnych. Powracając na grunt art. 14 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że ustawodawca w tym przepisie postanowił, że kworum dla ważności uchwał rady gminy wynosi połowę ustawowego składu rady. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 194/06 należy za tym Sądem powtórzyć, że mianem kworum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Zarówno w orzecznictwie, jak w piśmiennictwie na gruncie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym prezentowane jest stanowisko, że brak kworum nie oznacza niemożności prowadzenia obrad rady gminy. Obrady takie mogą się toczyć, jednak nie mogą być podejmowane jakiekolwiek uchwały (por. Bogdan Dolnicki w komentarzu do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, WKP 2021 r., publikacja w programie LEX). Innymi słowy, w/w przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza zakazu prowadzenia obrad rady gminy przy braku kworum, wskazuje jedynie minimalną liczbę radnych, których obecność jest niezbędna do podejmowania uchwał. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem rozumieć w ten sposób, że kworum nie jest wymagane na każdym etapie procedowania na sesji rady (np. przy przeprowadzaniu dyskusji nad projektami). Wymagane jest natomiast podczas aktu głosowania, co należy łączyć z tym, że rada gminy jako organ stanowiący ma zdolność uchwałodawczą jedynie w przypadku obecności na sesji takiej liczby członków rady gminy, która umożliwia radzie podjęcie uchwał. Podzielając to stanowisko w pełnej rozciągłości Sąd zwraca uwagę, że problematyka kworum w przypadku rady gminy wiąże się z ustaleniem minimalnej, niezbędnej liczby radnych, których obecność na sesji rady jest wymagana, by posiedzenie to można było w ogóle kwalifikować jako posiedzenie organu administracji publicznej, a nie grupy radnych nieposiadających żadnych kompetencji organu (por. Bogdan Dolnicki w komentarzu do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, WKP 2021 r., publikacja w programie LEX). Co za tym idzie, choć istnienie kworum nie jest wymagane przez cały czas trwania sesji, to niewątpliwie konieczne jest w momencie jej rozpoczęcia oraz w chwili przeprowadzania samego aktu głosowania. Ustalenie prawomocności obrad (które stwierdza się na początku posiedzenia, po otwarciu sesji przez przewodniczącego) to nic innego jak potwierdzenie wymaganego kworum, w oparciu o podpisaną listę obecności. Obrady są prawomocne, gdy na sesji obecna jest co najmniej połowa ustawowego składu rady. Tak rozumiana prawomocność oznacza, że rada gminy może skutecznie procedować i podejmować uchwały. W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku braku kworum należy rozważyć odroczenie sesji i kontynuowanie jej w terminie umożliwiającym podejmowanie uchwał (por. Monika Augustyniak Monika w monografii: Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, WKP 2012, publikacja w programie LEX) Odnosząc powyższe uwagi do treści zaskarżonego przepisu uchwały (zapisu Statutowego) Sąd nie znalazł podstaw do uznania wywiedzionej w sprawie skargi za uzasadnioną. Zaskarżony przepis, stanowiący o tym, że "Po otwarciu sesji przewodniczący stwierdza na podstawie listy obecności prawomocność obrad; w przypadku braku kworum przewodniczący wyznacza inny termin sesji" koresponduje z przedstawioną przez Sąd - na gruncie art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wykładnią zasad prowadzenia obrad rady gminy i podejmowania przez ten organ uchwał w sprawach zastrzeżonych do jej właściwości. W ocenie Sądu, przepis § 32 ust. 2 Statutu Gminy Świebodzice nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja zapisu ustawowego nie odnosi się bowiem do przerwania sesji rady gminy w sytuacji, gdy w toku obrad obecność radnych spadnie poniżej kworum, lecz dotyczy sytuacji braku kworum już na etapie stwierdzania prawomocności posiedzenia rady gminy. Zaskarżony zapis Statutu dotyczy zatem sytuacji gdy z uwagi na brak kworum zwołanego posiedzenia rady gminy nie można kwalifikować jako posiedzenia organu administracji publicznej, co uzasadnia wyznaczenie innego terminu sesji tego organu. Należy zauważyć, że rada gminy jest organem stanowiącym (art. 15 ustawy o samorządzie gminy) Kwestia zdolności uchwałodawczej rady gminy ocenianej na moment rozpoczęcia sesji tej rady nie może zatem być pomijana przy ocenie, czy taką sesję można kwalifikować jako posiedzenie organu administracji publicznej. Uzupełniająco należy podnieść, że § 32 ust. 4 Statutu Gminy Świebodzice w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi stanowi, że: "Przewodniczący nie jest zobowiązany do przerwania obrad, gdy liczba radnych obecnych w miejscu odbywania posiedzenia rady zmniejszy się poniżej połowy składu, jednakże rada nie wówczas podejmować uchwał i innych oświadczeń woli o których mowa w § 23", co odpowiada treści art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co niewątpliwe, statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych. W sprawie, Sąd kontrolując zaskarżony § 32 ust. 2 Statutu Gminy Świebodzice z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawowymi tj. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 18 ustawy o samorządzie gminnym takiej sprzeczności nie stwierdził. W konsekwencji wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143).