III SA/Kr 150/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO.SW/4101/303/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 6917 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO.SW/4101/303/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej: Strona, Skarżąca) prowadzącej Publiczne Przedszkole "[...]" w K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 3 grudnia 2024 r. nr EK-07.4431.2.11.2024.BS w zakresie punktu 2) informującego, że Strona dokonała zwrotu części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości poprzez wpłatę w dniu 21.03.2024 r. kwoty w wysokości 19 666,90 zł i w zakresie punktu 3) nakazującego dokonanie zwrotu pozostałej kwoty w wysokości 51 642,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych orzekając co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło zwrot przez Skarżącą dotacji łącznie w kwocie 20 929,21 zł oraz nakazało dokonanie zwrotu pozostałej kwoty w wysokości 50 380,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych a w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy tj. punkt 1) w którym Prezydent Miasta Krakowa określił należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi na 71 309,71 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2022 roku przez Publiczne Przedszkole "[...]" przy ul. [...] w K. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ pierwszej instancji — Prezydent Miasta Krakowa — ustalił, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż wykazywano do finansowania dzieci, które w rzeczywistości nie korzystały z wychowania przedszkolnego albo korzystały w sposób niepozwalający uznać ich za faktycznych uczestników procesu wychowawczo-dydaktycznego. W konsekwencji Prezydent opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. określił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi na 71 309,71 zł, uwzględnił częściowy zwrot w wysokości 19 666,90 zł i nakazał zwrot pozostałej kwoty 51 642,81 zł wraz z odsetkami. Od tej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca jako organ prowadzący przedszkole. W odwołaniu zakwestionowała zasadność znacznej części ustaleń organu, podnosząc przede wszystkim, że organ błędnie utożsamił czasową nieobecność dziecka z utratą statusu dziecka korzystającego z wychowania przedszkolnego. Wskazała, że wiele nieobecności miało charakter usprawiedliwiony — wynikały z chorób, wyjazdów rodzinnych, sytuacji losowych lub czasowego zawieszenia uczęszczania, przy zachowaniu zamiaru dalszego kontynuowania edukacji w przedszkolu. Podniosła też, że część rodziców regularnie uiszczała opłaty za miejsce w przedszkolu, co — jej zdaniem — świadczyło o dalszym utrzymywaniu stosunku prawnego i zamiarze korzystania z usług placówki. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 listopada 2025 r. orzekło we wskazany sposób. Zmiana dotyczyła wyłącznie uwzględnienia dodatkowej wpłaty dokonanej już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, w wysokości 1 262,31 zł. W konsekwencji SKO przyjęło, że strona zwróciła łącznie 20 929,21 zł, a pozostała do zwrotu należność wynosi 50 380,50 zł. Uzasadniając decyzję Kolegium punktem wyjścia rozważań uczyniło wykładnię przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. SKO podkreśliło, że dotacja oświatowa ma charakter celowy i służy finansowaniu rzeczywistej działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej. Oznacza to, że nie przysługuje ona na każde dziecko formalnie zapisane do placówki, lecz na dziecko rzeczywiście korzystające z wychowania przedszkolnego. Sam fakt wpisania dziecka do ewidencji, zawarcia umowy z rodzicami czy pozostawania na liście dzieci nie stanowi jeszcze samodzielnej podstawy do pobierania dotacji. Kluczowe znaczenie miało zatem w ocenie Kolegium ustalenie, czy w konkretnych przypadkach dzieci rzeczywiście uczestniczyły w zajęciach i korzystały z usług przedszkola. Kolegium zaakcentowało, że pojęcie "na każdego ucznia" nie może być interpretowane czysto formalnie, lecz funkcjonalnie — przez pryzmat celu dotacji. Celem tym jest finansowanie realnie wykonywanych zadań edukacyjnych wobec konkretnego dziecka. Jeżeli dziecko przez długi czas nie uczestniczy w zajęciach, a placówka nie wykonuje wobec niego zadań wychowawczych i opiekuńczych to brak jest podstaw do finansowania takiego "martwego miejsca". Kolegium wskazało, że w toku kontroli i późniejszego postępowania administracyjnego przeanalizowano dokumentację dotyczącą kilkunastu dzieci. Główne zastrzeżenia dotyczyły przypadków wielomiesięcznych nieobecności, często obejmujących całe miesiące, bez odpowiedniego udokumentowania przyczyn albo przy późniejszym definitywnym wypisaniu dziecka z placówki lub jego przejściu do innej jednostki. W odniesieniu do F. F. organ odwoławczy ustalił, że dziecko nie uczęszczało do przedszkola przez siedem miesięcy w roku 2022. Choć rodzice informowali mailowo o nieobecnościach, informacje te miały charakter bardzo ogólny i nie wskazywały konkretnych, przejściowych przeszkód. Dodatkowo rodzic z góry informował o planowanej całomiesięcznej absencji. Zdaniem Kolegium taka sytuacja nie mieści się już w kategorii zwykłej, przemijającej nieobecności. Analogicznie oceniono przypadek E. G., który przez znaczną część roku nie uczęszczał do przedszkola, a następnie formalnie wypisano go z placówki i przeniesiono do innego przedszkola. W ocenie SKO przebieg zdarzeń wskazywał, że nieobecność nie była przejściowa, lecz stanowiła faktyczne zaprzestanie korzystania z placówki. W sprawie J. P. Kolegium ustaliło, że dziecko przez kilkanaście miesięcy pojawiało się jedynie incydentalnie, a korzystanie z przedszkola miało charakter szczątkowy. Taki stan rzeczy nie pozwalał uznać, że dziecko realnie uczestniczyło w wychowaniu przedszkolnym. Podobnie oceniono przypadek S. P., gdzie wielomiesięczne absencje zakończyły się przejściem dziecka do innej placówki. Organ odwoławczy uznał, że w takich okolicznościach pobieranie dotacji było nieuprawnione. W odniesieniu do D. i D. H. Kolegium zwróciło uwagę, że dzieci formalnie zostały zapisane do przedszkola, lecz faktycznie uczestniczyły w zajęciach jedynie przez kilka dni, po czym rodzice złożyli rezygnację. Zdaniem organu taka sytuacja nie uzasadnia pobierania dotacji za kolejne miesiące nieobecności. W sprawie M. Z. podkreślono, że samo dokonywanie opłat przez rodzica nie stanowi dowodu rzeczywistego uczestnictwa dziecka w zajęciach. Decydujące znaczenie mają wpisy w dzienniku zajęć. Osobny problem stanowiły przypadki dzieci wykazywanych na tzw. dodatkowych listach obecności, które nie były integralną częścią dzienników zajęć. Dotyczyło to między innymi I. H. oraz dzieci G. Strona próbowała wykazać ich obecność dodatkowymi zestawieniami, jednak SKO odmówiło przyznania im waloru pełnoprawnego dowodu. Podkreślono, że dokumentacja przebiegu nauczania musi być prowadzona zgodnie z przepisami i właśnie dziennik zajęć stanowi podstawowy dokument urzędowy. Kolegium zaakcentowało znaczenie dzienników zajęć. Uznało je za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzystające z domniemania prawdziwości. Jednocześnie SKO odrzuciło argumentację, że potwierdzenia przelewów, korespondencja mailowa czy ustne informacje rodziców mogą zastąpić dokumentację urzędową. Mogą one jedynie uzupełniać materiał dowodowy, ale nie mogą podważyć podstawowego dokumentu, jakim jest dziennik. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie działał automatycznie i nie kwestionował każdej nieobecności. Organ uwzględniał sytuacje typowe dla dzieci w wieku przedszkolnym, takie jak choroby czy krótkie absencje. Dopiero długotrwałe, powtarzające się i nieprzemijające nieobecności były kwalifikowane jako podstawa do uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości. Kolegium podkreśliło ryzyko nadużyć systemu dotacyjnego, podnosząc że akceptowanie pobierania dotacji na dzieci faktycznie nieuczęszczające do placówki mogłoby prowadzić do fikcyjnego blokowania miejsc w przedszkolach i uzyskiwania środków publicznych bez rzeczywistego świadczenia usług edukacyjnych. W zakresie proceduralnym SKO oceniło postępowanie organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Wskazało, że organ przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe, analizował dokumenty z kontroli, dzienniki zajęć, umowy, dane systemowe oraz wyjaśnienia strony. Zdaniem Kolegium stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, możliwość składania wyjaśnień oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ostatecznie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż w odniesieniu do szeregu dzieci dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, ponieważ brak było realnego wykonywania wobec nich zadań wychowania przedszkolnego. Korekta decyzji ograniczyła się jedynie do uwzględnienia dodatkowej wpłaty dokonanej przez stronę. Co do meritum obowiązku zwrotu Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymało jego rozstrzygnięcie. Skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium w całości, zarzucając w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity: Dz. U. 2025 r. poz. 439; dalej: "u.f.z.o."), polegającą na odmowie przypisania w danych okresach statusu ucznia dzieciom: F. F., E. G., D. H., D. H., M. Z., J. P. i S. P.;" 2) błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji w odniesieniu do dzieci: L. R., J. G., Z. G. i I. H. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi stanowi rozwiniecie zarzutów. Uwypuklono w nim, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie uzależniają prawa do dotacji od frekwencji dziecka, lecz od posiadania przez nie statusu ucznia. Nieobecności dzieci miały charakter przemijający i były spowodowane chorobami, wyjazdami, trudnościami wynikającymi ze stanu epidemii COVID-19 oraz – w odniesieniu do dzieci ukraińskich – szczególną sytuacją rodzin uchodźczych. W żadnym z kwestionowanych przypadków rodzice nie zrezygnowali formalnie z usług przedszkola przed zakwestionowanymi miesiącami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do sedna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity: Dz. U. 2025 r. poz. 439) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2025 r. poz. 1483; dalej: "u.f.p.")." Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.f.z.o. prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. Stosownie zaś do art. 2 pkt 33 u.f.z.o. ilekroć w tej ustawie mowa o "uczniu", należy przez to rozumieć także "dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego." Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 31a i art. 32 ustawy, przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zasady zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości reguluje art. 252 u.f.p. Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wreszcie, stosownie do art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2. Z przywołanych przepisów wynika, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, jak należy rozumieć użyte w art. 2 pkt 33 u.f.z.o. pojęcie "dziecka korzystającego z wychowania przedszkolnego" w kontekście uprawnienia do dotacji, a ściślej – czy i w jakich okolicznościach czasowa nieobecność dziecka w przedszkolu pozbawia organ prowadzący prawa do dotacji za okresy tej nieobecności." W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pojęcie "dziecka korzystającego z wychowania przedszkolnego" nie może być rozumiane czysto formalnie, to jest przez pryzmat samego faktu wpisania dziecka do ewidencji placówki lub zawarcia umowy cywilnoprawnej z rodzicami. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, warunkiem sine qua non prawa do dotacji jest faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotacja nie przysługuje więc na dziecko, które wprawdzie figuruje na liście wychowanków, lecz w istocie nie korzysta z żadnych świadczeń ze strony placówki, a jego nieobecność nie ma charakteru przemijającego zdarzenia losowego, lecz stanowi wyraz woli rodziców rezygnacji z usług przedszkola (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1182/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16; wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 906/18)." Jednocześnie jednak w orzecznictwie równie konsekwentnie akcentuje się, że nie każda nieobecność dziecka w przedszkolu, nawet długotrwała, przesądza o utracie przez nie statusu dziecka korzystającego z wychowania przedszkolnego. Kluczowe jest bowiem ustalenie, czy nieobecność ta stanowi wyraz rezygnacji rodziców z udziału dziecka w działalności placówki, czy też wynika z przyczyn niezależnych od woli rodziców – takich jak choroba, zdarzenie losowe, przerwa w organizacji zajęć wynikająca z kalendarza placówki – przy jednoczesnym utrzymaniu zamiaru kontynuowania uczęszczania po ustaniu przeszkody (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 580/25). Wykładnia powyższa wynika wprost z zestawienia art. 2 pkt 33 z przepisem art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Ten ostatni określa cel dotacji jako dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Z zestawienia obu przepisów wynika, że dotacja ma charakter podmiotowo-celowy: przysługuje na konkretne dziecko, ale jej uzasadnieniem jest realne wykonywanie zadań wychowawczo-opiekuńczych wobec tego dziecka. Jeśli zatem dziecko nie uczęszcza do przedszkola, bo rodzice zadecydowali o rezygnacji – nawet bez formalnego złożenia wypowiedzenia umowy – to dotacja traci swoje uzasadnienie celowe, a jej pobranie za te okresy nosi znamiona pobrania w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Zarazem jednak Sąd podkreśla, że ocena, czy dane zachowanie rodziców stanowi wyraz rezygnacji, musi opierać się na wszechstronnym badaniu całokształtu okoliczności konkretnego przypadku. Organy administracji nie mogą poprzestać na arytmetycznym ustaleniu liczby miesięcy nieobecności i automatycznym przypisaniu jej charakteru rezygnacyjnego. Obowiązek wnikliwego zbadania przyczyn nieobecności wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły w odniesieniu do F. F., że dziecko nie uczęszczało do przedszkola przez siedem pełnych miesięcy w 2022 roku (styczeń–maj oraz lipiec–sierpień), przy czym od września 2022 r. wróciło do placówki i uczęszcza do niej nieprzerwanie do chwili obecnej. Organy zakwestionowały dotację za wskazane siedem miesięcy, wskazując, że maile kierowane przez matkę dziecka miały charakter lakoniczny, nie podawały przyczyn nieobecności w pierwszych pięciu miesiącach, a jedynie z góry informowały o planowanej całomiesięcznej absencji. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest nieprawidłowe. Organy dokonały uproszczonej kwalifikacji przedmiotowych nieobecności, skupiając się niemal wyłącznie na ich długości i lakonicznym charakterze zawiadomień, bez zbadania rzeczywistych przyczyn absencji. Tymczasem fundamentalne znaczenie dla oceny prawnej ma fakt, który organy zdają się marginalizować: dziecko wróciło do przedszkola we wrześniu 2022 r. i uczęszcza do tej placówki nieprzerwanie do dziś. Fakt ten w sposób obiektywny i nieodparty przeczy tezie o rezygnacyjnym charakterze nieobecności. Rezygnacja – nawet dorozumiana – z natury rzeczy implikuje brak woli powrotu do placówki. Skoro zaś dziecko powróciło i kontynuuje wychowanie przedszkolne, organy winny były wyciągnąć z tego faktu stosowne wnioski. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2025 r. w sprawie III SA/Kr 580/25, oceniając nieobecność ucznia organy nie mogą działać mechanicznie, opierając się wyłącznie na rachunku dni. Obowiązkiem organów było zbadanie – dla każdego z kwestionowanych miesięcy – czy nieobecność wynikała z okoliczności obiektywnie uniemożliwiających uczęszczanie do przedszkola przy jednoczesnym utrzymaniu zamiaru kontynuowania nauki po ustaniu przeszkody, czy też stanowiła faktyczny wyraz decyzji o opuszczeniu placówki. Organy obowiązku tego nie wypełniły. Wskazanie, że maile matki były "lakoniczne" i nie podawały szczegółowych przyczyn, nie zwalnia organu z podjęcia własnych czynności wyjaśniających. W szczególności organy nie zbadały, czy w miesiącach styczeń–maj 2022 r. dziecko chorowało, czy też nieobecność wynikała z innych przyczyn losowych, a informacja o planowanej absencji na początku miesiąca nie musiała oznaczać decyzji rezygnacyjnej, lecz mogła świadczyć jedynie o zorganizowaniu alternatywnej opieki w danym miesiącu. Sąd zauważa nadto, że nieobecności F. F. przypadały w znacznej mierze na okres obowiązywania w Polsce stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego COVID-19 (stan epidemii obowiązywał do 15 maja 2022 r.), co stanowi okoliczność obiektywnie wpływającą na ostrożność rodziców w posyłaniu małych dzieci do placówek zbiorowych. Okoliczność ta, podniesiona przez Skarżącą, nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem ocena zachowania rodziców powinna uwzględniać kontekst epidemiczny jako okoliczność potencjalnie usprawiedliwiającą ponadprzeciętną ostrożność. W przypadku E. G. organy ustaliły, że dziecko uczęszczało do przedszkola przez 5 dni w maju i 6 dni w czerwcu 2022 r., natomiast w pozostałych sześciu kwestionowanych miesiącach (styczeń–kwiecień, lipiec–sierpień) było nieobecne. Wiadomością mailową z dnia 2 września 2022 r. rodzic wypowiedział umowę z przedszkolem i poinformował, że dziecko podjęło naukę w innej placówce. Od września 2022 r. E. G. uczęszcza do Przedszkola Niepublicznego "[...]". W tym przypadku Sąd stwierdza, że sporadyczne uczęszczanie jedynie w maju i czerwcu, przy całkowitej nieobecności przez cztery miesiące przed wakacjami i przez dwa miesiące wakacyjne, a następnie formalnie wypowiedzenie umowy i przejście do innego przedszkola może wskazywać na wyraz rezygnacji rodziców z usług placówki, który zakończył się formalnym wypowiedzeniem umowy i przejściem do innej placówki, pomimo że rodzice wcześniej deklarowali chęć powrotu. Bracia D. i D.H. zostali przyjęci do przedszkola w marcu 2022 r. Z ustaleń organów wynika, że wzięli udział w zajęciach jedynie przez trzy dni (29–31 marca), a następnie nie pojawili się ani razu w kwestionowanych miesiącach kwiecień i maj. Pisemna rezygnacja z usług przedszkola wpłynęła 4 maja 2022 r. Od czerwca 2022 r. obaj chłopcy są wychowankami Publicznego Przedszkola "[...] nr [...] w K." W tej sytuacji dotacja na te dzieci za kwiecień i maj mogła zostać pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż dzieci praktycznie nie korzystały z wychowania przedszkolnego w spornym przedszkolu – wzięły udział wyłącznie w trzech dniach w marcu, za który to miesiąc dotacja nie była zresztą kwestionowana. Pismo rodzica z 4 maja 2022 r. stanowiło pisemną rezygnację, a dalsze uczęszczanie od czerwca do innej placówki potwierdza, że zamiarem rodziców nie był powrót do Przedszkola "[...]". Jednocześnie Sąd odnotowuje, że Skarżąca przedłożyła wiadomość elektroniczną z dnia 4 kwietnia 2022 r. wskazującą na tygodniową absencję dzieci z powodu choroby. Okoliczność ta mogła z kolei uzasadniać nieobecność w pierwszym tygodniu kwietnia. Uczennica M. Z. uczęszczała do przedszkola jedynie w kwietniu 2022 r. W maju i czerwcu nie odnotowano jej obecności w dzienniku zajęć. Rodzic poinformował telefonicznie w połowie czerwca o rezygnacji, a od lipca dziecko zostało wykreślone z listy wychowanków. Organy zakwestionowały dotację za maj i czerwiec. Zdaniem Sądu o ile organy prawidłowo zakwestionowały dotację za czerwiec, skoro rodzic sam przyznał, że w połowie tego miesiąca ustnie poinformował o rezygnacji o tyle stanowisko organów co do maja jest dyskusyjne. Skarżąca przedłożyła potwierdzenia przelewów za kwiecień i maj, co – jak słusznie wskazują organy – nie jest dowodem na obecność dziecka w placówce. Niemniej brak uczęszczania w maju, przy braku jakiegokolwiek sygnału o rezygnacji (który pojawił się dopiero w połowie czerwca), nie musi automatycznie oznaczać faktycznej rezygnacji z usług przedszkola. Organy nie zbadały, czy w maju istniały obiektywne przyczyny nieobecności i czy placówka podejmowała próby ustalenia przyczyn absencji. W odniesieniu do J. P. organy ustaliły nieobecność od września 2021 r. do kwietnia 2022 r. (osiem miesięcy), a następnie ponowną nieobecność od sierpnia do listopada 2022 r. (cztery miesiące). W ciągu szesnastu miesięcy dziecko korzystało z przedszkola jedynie przez trzy miesiące. Pisemna rezygnacja wpłynęła 25 listopada 2022 r. Owszem z korespondencji mailowej wynika, że w sierpniu 2022 r. matka napisała o decyzji niepuszczania dziecka do przedszkola wskazując jednocześnie, że rodzina jest w trakcie przeprowadzki. Kwestia jednak na ile tego rodzaju deklaracja i wyjaśnienia miały w tym momencie charakter rezygnacyjny pozostaje otwarta i wymagała dobadania przez organy. S. P. nie uczęszczała do przedszkola przez pełne miesiące: od listopada 2021 r. do lutego 2022 r. (cztery miesiące), a następnie w kwietniu i maju 2022 r. (dwa miesiące). Od czerwca 2022 r. widnieje jako wychowanek innego przedszkola – Publicznego Przedszkola [...]. Skarżąca nie kwestionuje zwrotu za maj (1 330,61 zł), kwestionuje natomiast zwrot za styczeń, luty i kwiecień. W tym przypadku Sądu zauważa, że maile rodziców z pierwszego kwartału 2022 r. wskazują na choroby dziecka. Dopiero z korespondencji z dnia 19 kwietnia 2022 r. wynika jednocześnie zapowiedź wypisania dziecka z przedszkola, co nastąpiło 5 maja 2022 r. Z systemów ewidencyjnych wynika, że od czerwca dziecko uczęszcza do innej placówki. W ocenie Sądu, co do miesiąca styczeń i luty 2022 r., organy nie zbadały wystarczająco, czy nieobecności w tych miesiącach miały charakter przemijający i chorobowy przy jednoczesnym zamiarze powrotu – co byłoby uzasadnione wobec treści korespondencji wskazującej na chorobę. Co do kwietnia 2022 r., z treści maila z 19 kwietnia wynika, że już wówczas rodzice sygnalizowali zamiar wypisania dziecka. W tym stanie rzeczy nieobecność w kwietniu jest bardziej problematyczna. Sąd uznaje, że w zakresie dotyczącym S. P. materiał dowodowy wymaga ponownej oceny przez organ, z uwzględnieniem treści korespondencji mailowej za poszczególne miesiące z osobna. Skarżąca twierdzi, że L. R. była obecna w przedszkolu w dniu 10 maja 2022 r. – w dzienniku grupy [...] – i że wykreślenie jej z listy z dniem uczęszczania było omyłką nauczycielki. Organy ustaliły tymczasem, że dziecko widnieje na liście grupy J. jako skreślone, a adnotacja przy tej pozycji w dniu 10 maja jest niejednoznaczna co do tego, kogo dotyczy. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zaskarżona decyzja przyznaje, że adnotacja z dnia 10 maja jest niejednoznaczna – stwierdzono jedynie, że "nie wiadomo jednak czy adnotacja ta dotyczy tego dziecka". Taka wątpliwość powinna skłonić organ do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających – np. przesłuchania nauczycielki, która prowadziła dziennik, lub weryfikacji zapisów grupowych – zamiast rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony. Stosownie do art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zasada ta, odzwierciedlająca ogólniejszą zasadę in dubio pro reo w postępowaniu obciążającym stronę, obligowała organ do przyjęcia wersji korzystniejszej dla Skarżącej, jeżeli treść dokumentu rzeczywiście budziła wątpliwości, których nie usunięto w postępowaniu dowodowym. Odnosząc się wreszcie do przypadków J. G., Z. G. i I. H. zauważyć trzeba, że w odniesieniu do trojga tych dzieci organy zakwestionowały pobranie dotacji za lipiec i sierpień 2022 r. Podstawą zakwestionowania stała się okoliczność, że ich obecności nie zostały odnotowane w dziennikach zajęć prowadzonych dla poszczególnych grup, lecz jedynie na dodatkowych listach obecności sporządzonych na osobnych kartkach, nietrwale związanych z dziennikami. Organy odmówiły tym listom waloru dowodowego i stwierdziły, że wobec braku wpisów w dziennikach dzieci te nie mogą być uznane za uczęszczające do przedszkola. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest obarczone dwoma istotnymi wadami. Przede wszystkim, organy nie rozstrzygnęły jednoznacznie kwestii, do której grupy uczęszczało troje spornych dzieci w lipcu i sierpniu 2022 r. co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. A po wtóre, organy odmówiły waloru dowodowego dodatkowym listom obecności, wskazując, że nie są integralną częścią dziennika zajęć, który jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów co do charakteru dziennika zajęć jako dokumentu przeznaczonego do ewidencjonowania obecności dzieci, zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 50). Niemniej organy nie wzięły pod uwagę, że art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Jeżeli więc dodatkowe listy obecności mogły stanowić środek zmierzający do obalenia domniemania wynikającego z braku wpisów w dzienniku, organ obowiązany był ocenić je w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie odmówić im znaczenia dowodowego wyłącznie z uwagi na formę sporządzenia – to jest oddzielnie od dziennika. Orzecznictwo sądów administracyjnych co do zasady potwierdza, że dziennik zajęć przedszkolnych korzysta z domniemania prawdziwości i że sam brak wpisanej obecności przemawia przeciwko twierdzeniu o faktycznym uczęszczaniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 795/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 37/17; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 361/22). Jednocześnie jednak żaden z tych wyroków nie stwierdza, że dowody przeciwne są w ogóle niedopuszczalne. Warunkiem skutecznego wzruszenia domniemania jest przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego i dokonanie oceny całości materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Tego zaś organy w niniejszej sprawie zaniechały. Ponad powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie odnosi się do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącą. W szczególności dotyczy to kwestii kontekstu epidemicznego oraz sytuacji rodzin ukraińskich. Skarżąca wskazywała, że w 2022 roku, obejmującym zarówno stan epidemii (do 15 maja 2022 r.), jak i stan zagrożenia epidemicznego (do 1 lipca 2023 r.), rodzice małych dzieci wykazywali obiektywnie uzasadnioną ostrożność w ich posyłaniu do zbiorowych placówek opiekuńczych. W przypadku dzieci ukraińskich sytuacja była dodatkowo obciążona okolicznościami związanymi z wojną, statusem uchodźczym rodzin i brakiem stabilizacji pobytu. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej refleksji nad tymi argumentami, tymczasem stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno obejmować wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, w tym ustosunkowanie się do argumentów strony. Sąd nie przesądza, że powyższe okoliczności automatycznie uzasadniają stwierdzenie, że nieobecności miały charakter przejściowy i losowy. Niemniej stanowią one istotny kontekst, który organ był zobowiązany uwzględnić i który powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie rozważań Sąd zwraca uwagę na istotną kwestię wykładni art. 252 ust. 3 u.f.p. Mianowicie w przepisie tym użyto dwukrotnie słowa "wyższej" – "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie" oraz "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Pojęcie dotacji pobranej "w nadmiernej wysokości" odnosi się zatem do nadwyżki ponad kwotę należną, a nie do całości dotacji. Konsekwencją tego jest zasada wyrażona w art. 252 ust. 5 u.f.p., że zwrotowi podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. (por. NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1540/12). Organ jest zatem obowiązany do precyzyjnego określenia, która konkretnie część dotacji była nienależna, co wymaga jednoznacznego ustalenia, w odniesieniu do których dzieci i których miesięcy dotacja nie przysługiwała." Przypomnienie tej zasady jest o tyle istotne, że w toku ponownego postępowania organ, ustalając kwotę podlegającą zwrotowi, powinien opierać się wyłącznie na tych przypadkach i miesiącach, w odniesieniu do których postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, oraz sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze następujące wytyczne: Po pierwsze, ocena charakteru nieobecności każdego dziecka musi być dokonana indywidualnie i opierać się na analizie całokształtu okoliczności danego przypadku. Nie jest dopuszczalna automatyczna kwalifikacja wielomiesięcznej nieobecności jako wyrazu rezygnacji bez zbadania rzeczywistych przyczyn absencji, kontaktu rodziców z placówką, wyjaśnień składanych w toku uczęszczania dziecka oraz dalszych losów dziecka po spornym okresie. Fakt powrotu dziecka do danej placówki po zakończeniu spornego okresu nieobecności stanowi istotne wskazanie, że nieobecność miała charakter przemijający, a nie rezygnacyjny. Po drugie, organy powinny jednoznacznie ustalić, do której grupy uczęszczały w lipcu i sierpniu 2022 r. J. G., Z. G. i I. H., w tym uwzględnić aktualną przynależność grupową I. H. Po trzecie, organ powinien ocenić dodatkowe listy obecności w ramach zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozważając w szczególności, czy mogą stanowić dowód pozwalający na wzruszenie domniemania wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. w trybie art. 76 § 3 k.p.a. W tym celu organ może przeprowadzić dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym ewentualnie przesłuchanie nauczycielek prowadzących poszczególne grupy w spornym okresie. Po czwarte, organy powinny jednoznacznie wyjaśnić stan faktyczny dotyczący L. R., a w szczególności podjąć czynności zmierzające do usunięcia wątpliwości co do znaczenia adnotacji z dnia 10 maja 2022 r. Wątpliwości, których usunięcie nie będzie możliwe mimo podjęcia wszelkich dopuszczalnych czynności dowodowych, należy rozstrzygnąć na korzyść strony, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. Po piąte, ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić kontekst epidemiczny oraz sytuację rodzin ukraińskich jako elementy tła faktycznego mogące wpływać na charakter absencji dzieci, przy czym okoliczności te nie mogą być traktowane jako automatycznie wyłączające obowiązek zwrotu – wymagają jednak każdorazowej indywidualnej oceny. I po szóste, w ponownie wydane decyzje powinna zawierać wyczerpujące (nie mylić z obszernością zacierającą obraz – przyp. Sądu) uzasadnienie faktyczne i prawne, odnoszące się do wszystkich istotnych argumentów Skarżącej i do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, z osobna dla każdego dziecka i każdego kwestionowanego miesiąca, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w łącznej kwocie 6917 zł złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1500 zł (k. 27 i 48), uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 15) oraz opłata za czynności adwokata w kwocie 5400 zł ustalona w oparciu o § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2023 r. , poz. 1964).