I SA/Ol 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2026 r., nr SKO.53.880.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za grudzień 2022r. oddala skargę.

Decyzją z 4 września 2025 r. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji) na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", zobowiązał A. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca") do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2022 r. udzielonej dla Niepublicznego Przedszkola [...] (dalej jako: "przedszkole") za miesiąc grudzień 2022 r. w kwocie 44.086,42 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze skargą akt sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, z uwagi na konieczność wypłaty całości dotacji na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 61/23 (dalej również jako: "wyrok WSA") ww. kwota dotacji stała się dotacją pobraną w nadmiernej wysokości i z tego tytułu powinna podlegać zwrotowi. Po rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy", "organ") decyzją z 23 stycznia 2026 r. w rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że za dotacje pobrane w nadmiernej wysokości ustawodawca uznaje dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Organ zaznaczył, że w sprawie poza sporem jest, że w miesiącach kwiecień- październik 2022 r. gmina w wyniku błędu rachunkowego wypłacała stronie dotację według zawyżonej stawki, ustalonej błędnie w procesie pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. SKO zrelacjonowało, że wskutek tego błędu zamiast miesięcznej transzy w wysokości 44.086,40 zł od kwietnia do października 2022 r. wypłacano transze dotacji w nadmiernej wysokości 56.682,52 zł. Pomyłka została dostrzeżona podczas przeliczania drugiej obowiązkowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji tj. w październiku 2022 r. Po zaktualizowaniu rocznej kwoty dotacji i pomniejszeniu jej o części już wypłacone pozostałą kwotę podzielono na ostatnie miesiące roku, czyli dwa miesiące (listopad i grudzień) zauważono, że za te miesiące transze są zdecydowanie mniejsze. Stąd w listopadzie i grudniu 2022 r. organ I instancji pomniejszył wypłatę dotacji, tak aby doprowadzić roczną sumę do poziomu należnej kwoty. Zastosowany tryb dokonanego potrącenia został zakwestionowany przez WSA w Olsztynie. Jednocześnie sąd nie zakwestionował samego faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Po wykonaniu wyroku WSA i dopłacie za grudzień 2022 r. po stronie przedszkola powstała trwała nadpłata w wysokości 44.086,42 zł, która zgodnie z art. 252 u.f.p. podlega zwrotowi z mocy prawa. SKO zaznaczyło, że wskazana regulacja nie uzależnia obowiązku zwrotu dotacji od zawinienia podmiotu ani od przyczyn powstania nadpłaty. Istotne jest wyłącznie ustalenie, że podmiot otrzymał środki w wysokości przekraczającej należną. Orzeczenie o należności transzy grudniowej nie niweczy skutku nadpłaty w skali roku budżetowego. Z charakteru rocznego dotacji oświatowej wynika, że zwrotowi podlega nadwyżka ponad należną kwotę dotacji w ujęciu rocznym, niezależnie od tego, w jakich miesiącach faktycznie nastąpiło przelanie środków. Przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje mechanizmu potrącania nadpłat przy wypłacie transz miesięcznych, co trafnie wskazał WSA. Jednocześnie przepisy te wskazują jedyny dopuszczalny tryb dochodzenia zwrotu, tj. decyzję wydawaną w oparciu o art. 252 u.f.p. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował ten tryb, prawidłowo ustalił wartość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego. Okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości ustalono w oparciu o dokumenty finansowe gminy, zestawiając faktycznie przekazane kwoty z kwotą należną wynikającą z prawidłowego podziału rocznej dotacji. Dotacja pobrana w kwocie wyższej niż należna spełnia przesłankę art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a organ ma prawo zadać jej zwrotu. SKO wyjaśniło, że wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że organ może działać niezależnie od przyczyn błędu i woli przedszkola. W połączeniu z ustawą z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1400, ze zm.), dalej jako: "u.f.z.o.", stanowi pełną podstawę materialnoprawną decyzji. SKO oceniło, że zarzut strony, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości nie znajduje uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Faktyczne transze dotacji przekroczyły kwotę należną wyliczoną zgodnie z ustawą i dokumentacją finansową. Fakt pierwotnego wypłacenia dotacji na podstawie zarządzenia burmistrza nie zmienia stanu prawnego, ponieważ istotny jest sam fakt nadpłaty. Nadwyżka dotacji spełnia przesłanki art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co daje organowi podstawę do wydania decyzji o jej zwrocie. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy, SKO wskazało, że w sprawie nie zaszła sytuacja z art. 89 §1 k.p.a. (przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków lub biegłych). Organ odwoławczy nie podzielił również poglądu strony, jakoby organ "dowolnie" przyjął, że przedszkole pobrało dotację w nadmiernej wysokości. Ustalenie to wynikało z prostej różnicy arytmetycznej pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą. Wynik tego działania matematycznego nie ma charakteru ocennego i nie wymaga przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, lecz jedynie wglądu w dokumenty finansowe. Organ I instancji w decyzji wskazał wysokość należnej rocznej dotacji oraz łączną wysokość środków wypłaconych. Wyliczenie kwoty "do zwrotu" wynika z prostego działania matematycznego. Zarzut, że organ I instancji powinien był wykazywać szczegółowo stawki miesięczne za okres kwiecień-październik jest chybiony, gdyż zwrot dotacji następuje na podstawie rozliczenia rocznego a nie miesięcznego. Konstrukcja prawna dotacji oświatowej ma charakter roczny. Zatem organ nie był zobowiązany do kwotowego rozbijania nadwyżki na poszczególne miesiące. SKO wskazało nadto, że zarządzenie burmistrza nie kreuje normy materiaInoprawnej określającej należną roczną wysokość dotacji, lecz stanowi akt wykonawczy o charakterze technicznym w zakresie ustalenia wysokości transz. Ewentualna zgodność transz z zarządzeniem nie eliminuje obowiązku zwrotu, jeżeli w ujęciu rocznym została przekroczona kwota należna wynikająca z ustawy. Źródłem prawa materialnego jest ustawa a nie zarządzenie organu wykonawczego gminy. Zdaniem organu odwoławczego strona także błędnie interpretuje mechanizm aktualizacji dotacji. Przepisy art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. regulują bowiem sposób obliczania dotacji, w tym tzw. "aktualizację stawki", jednak nie przewidują instytucji potrącenia ani kompensaty dokonanej jednostronnie przez gminę. WSA w Olsztynie w sprawie transz za listopad i grudzień wyraźnie wskazał, że gmina nie mogła dokonywać jednostronnych korekt transz poprzez ich obniżenie. W konsekwencji po wykonaniu tego wyroku powstała nadwyżka roczna. Zatem powoływanie się przez stronę na art. 43 u.f.z.o. nie może prowadzić do umorzenia nadpłaty ani do uznania, że zwrot jest niedopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła decyzję SKO w całości, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, a następnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., art. 81a §1 k.p.a., jak również art. 10 §1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy obu instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, tj.: - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez zgromadzenia dokumentów budżetowych, które pozwalałyby na określenie, jaką kwotę dotacji za cały rok budżetowy powinna otrzymać skarżąca, w tym zwłaszcza sprawozdań budżetowych i innych dokumentów finansowych niezbędnych do wyliczenia prawidłowej kwoty dotacji, - oparcie wydanej przez SKO decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego; - poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki organy obu instancji zgromadziły w toku postępowania administracyjnego: - poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie m. in. nieumożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy, w tym zwłaszcza wydanie decyzji przez organ odwoławczy; b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z uwagi na nieprzeprowadzenie samodzielnie postępowania dowodowego w sprawie i oparcie się głównie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz poprzedzenie wydania rozstrzygnięcia merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3, 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o., art. 43 ust. 4 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja otrzymana przez skarżącą została pobrana w wysokości jej należnej, w oparciu o stawki ustalone przez organ I instancji, a ewentualna aktualizacja stawki dotacji następuje na przyszłość a nie wstecz. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła treść zgłoszonych zarzutów. Podniosła, że nie jest tak, że w ramach aktualizacji dotacji można ustalić nową stawkę dotacji i zastosować ją do okresu przeszłego, tj. od początku roku budżetowego. W tym zakresie należy zastosować mechanizm z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. w ocenie skarżącej dotacji przyznanej przedszkolu nie sposób określić jako pobranej w nadmiernej wysokości, bowiem została ona wypłacona zgodnie z treścią u.f.z.o. Wsteczne przeliczanie dotacji już przekazanej i wypłaconej nie jest zgodnie z zasadami określonymi w powołanej ustawie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z u.f.p. osoba prowadząca przedszkole niepubliczne jest zobowiązana wydatkować całą otrzymaną dotację w trakcie trwania roku budżetowego, gdyż kwota niewydatkowanej dotacji podlega zwrotowi. Nie ma prawnie uregulowanej możliwości, aby z kwoty otrzymanej dotacji jej beneficjent czynił oszczędności na poczet przyszłych i całkowicie hipotetycznych rozliczeń. Otrzymana przez stronę dotacja została przez nią wydatkowała w całości. W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji należało orzec, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy SKO a wcześniej organ I instancji miały prawo do określenia stronie kwoty dotacji (44.086,42 zł) podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości za miesiąc grudzień 2022 r. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do zwrotu dotacji, bowiem dotacja została pobrana przez nią w wysokości jej należnej, w oparciu o stawki ustalone przez organ I instancji, a ewentualna aktualizacja stawki dotacji następuje na przyszłość a nie wstecz. Z kolei SKO zauważa, że w wyniku wypłaty części dotacji za grudzień 2022 r. powstała trwała nadpłata, która zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. podlega zwrotowi (gdyż została pobrana nienależnie). I bez znaczenia dla oceny obowiązku zwrotu pozostaje okoliczność, że nadpłata wynikała z błędu rachunkowego organu I instancji, który w okresie kwiecień-październik 2022 r. dokonywał wypłat w wysokościach wyższych niż należne. Przepisy art. 252 u.f.p. nie uzależniają bowiem obowiązku zwrotu dotacji od kwestii zawinienia podmiotu ani od przyczyn powstania nadpłaty. Istotne jest wyłącznie ustalenie, że podmiot otrzymał środki w wysokości przekraczającej należną. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę zwrotu wskazano art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p., uznając, że dotacja za grudzień 2022 r. została pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (...) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przepis art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi natomiast, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). W tym miejscu należy jednocześnie zauważyć, że w wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. akt I SA/OI 61/23 WSA w Olsztynie rozstrzygnął o prawidłowości ustalenia wysokości transzy dotacji za grudzień 2022 r. stwierdzając, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują mechanizmu potrącania nadpłat o kwotę odpowiadającą dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (jak zrobiły to organy), która powstała (z uwagi na błąd rachunkowy organu I instancji) przy wypłacie transz miesięcznych dotacji za kwiecień-październik 2022 r. Przedmiotowe orzeczenie jest prawomocne, gdyż zarówno organ jak i strona nie wniosły od niego skargi kasacyjnej, co powoduje, że sąd jest nim związany. Wobec powyższego, na tym etapie strona nie mogła już kwestionować przyznanej na 2022 r. kwoty dotacji i jej aktualizacji. Mogła zrobić to wcześniej, co miało miejsce w przypadku transz dotacji za listopad i grudzień 2022 r. Co istotne kwestie te poddane zostały kontroli tut. sądu w postanowieniu z 2 marca 2023 r., sygn. akt I SA/OI 60/23 (odnośnie transzy dotacji za listopada 2022 r.) oraz przywołanym już wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. akt I SA/OI 61/23 WSA (odnośnie transzy za grudzień 2022 r., gdzie organ I instancji zgodnie z dyspozycją sądu uwzględnił, ustalając kwotę transzy grudniowej do wypłaty - czego nie zrobił wcześniej, dokonując potrącenia nadpłat powstałych w okresie od kwietnia do października 2022 r. przy wypłacie transz miesięcznych za listopad i grudzień 2022 r., a czego ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje – zgodnie z art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o.), których strona nie zaskarżyła. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej w sprawie tej nie mamy do czynienia ani z następczym przeliczeniem kwoty dotacji (ona ma miejsce po każdej z aktualizacji) ani z tym, że ewentualna aktualizacja jej stawki może nastąpić na przyszłość (organ I instancji bowiem nie aktualizował dotacji, tylko po jej całościowej wypłacie stwierdził, że została ona wypłacona w wyższej kwocie niż powinna) a nie wstecz (mamy zaś do czynienia z wypłaconą za cały rok kwotą dotacji i wykazaną przez organ nadpłatą, która zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. podlega zwrotowi (gdyż została pobrana nienależnie). W sprawie tej mamy zatem do czynienia z nadpłaconą za grudzień 2022 r. kwotą dotacji (a przez to pobraną w kwocie wyższej niż powinna roczną kwotę dotacji), co powoduje jak słusznie uznało SKO powstanie obowiązku jej zwrotu. Prawidłowo zatem organ I instancji zajął się powstałą nadpłatą dotacji (w tym przypadku za grudzień 2022 r.) a nie wysokością przysługującej w tym miesiącu transzy (w kontekście aktualizacji stawki dotacji). Odrębną bowiem kwestią było ustalenie z upływem roku wysokości dotacji za cały rok, która była należna z uwzględnieniem aktualizacji i odniesienie tak zweryfikowanej kwoty do dokonanych faktycznie wypłat, co też organ I instancji zrobił (por. wyrok NSA z 11 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 1204/23), zestawiając w rzeczywistości przekazaną kwotę dotacji za cały rok 2022 z kwotą należną, wynikającą z prawidłowego podziału rocznej dotacji (uwzględniając jej aktualizacje). Tego też dotyczyło postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Należy przy tym pamiętać, że zobowiązanie do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranej nienależnie lub (tak jak w tej sprawie) w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia okoliczności w postaci pobrania (wypłacenia) tych środków. Powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) środków a decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Jak zauważył ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 843/23, z treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ust. 3 u.f.p. wynika wyraźnie obowiązek a nie możliwość zwrotu budżetowi jednostki samorządu terytorialnego dotacji w wymienionych wypadkach (stanowiąc wbrew twierdzeniu strony, że organ nie wskazał dla prawidłowości swojego postępowania przepisu z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - wystarczającą podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia). Rozwiązania przyjęte w tym zakresie w systemie finansów publicznych mają na celu ochronę wydatków budżetowych. Stanowią też regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości nie zostało pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu. Organ dotujący, w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości (a w ocenie sądu organy obu instancji w sposób dostateczny to wykazały, dokonując stosownego wyliczenia nadpłaconej kwoty w sposób mierzalny i obiektywny odejmując od faktycznie wypłaconej kwoty dotacji za 2022 r. kwotę odpowiadającą prawidłowej należnej dotacji za ten rok oraz wskazując historycznie w tabelach jak doszło do błędu i nadpłaty w okresie od kwietnia do października 2022 r. - decyzja organu I instancji, zaś SKO to zaakceptowało) - ma obowiązek zastosować procedurę mającą na celu zwrot nadmiernie pobranej dotacji - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 252 u.f.p. Nie ma przy tym znaczenia (jak zauważył NSA), że stwierdzenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło w związku, czy bez związku z zachowaniem dotowanego (np. poprzez błąd dotującego). Na gruncie bowiem art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. okoliczność stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ (por. wyroki NSA z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 213/22; z 9 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1121/24). Słusznie też przyjął organ odwoławczy, że przepisy te wskazują jedyny dopuszczalny tryb dochodzenia zwrotu nadpłaconej kwoty dotacji. W świetle powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącej, że skoro nie przyczyniła się do wypłaty dotacji w zawyżonej wysokości bowiem wysokość wypłacanych jej każdorazowo kwot ustalana była przez pracowników organu (i to oni popełnili błąd wypłacając transze dotacji za okres od kwietnia do października 2022 r. w wyższych niż powinna być ich prawidłowa kwota) - to brak jest podstaw do żądania zwrotu prawidłowo wypłaconej jej kwoty (w tym przypadku za grudzień 2022 r.) jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Sąd jednocześnie rozumie każdorazową trudność beneficjentów dotacji oświatowych polegającą na konieczności wydatkowania dotacji do końca roku budżetowego. Kształt obowiązujących przepisów, które zobowiązują właściwe organy do aktualizowania podstawowej kwoty dotacji i dopuszczają możliwość uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości pomimo braku stwierdzenia nieprawidłowości po stronie beneficjenta, czyni jednakże niemożliwym podważenie z uwagi na tę trudność rozstrzygnięć, jakie zapadają na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W tym stanie rzeczy za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 u.f.z.o. oraz 34 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 4 tej w zw. z art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja ta pobrana została przez stronę w wysokości należnej, w oparciu o stawki ustalone przez organ I instancji, a ewentualna aktualizacja stawki dotacji następuje na przyszłość a nie wstecz. Wobec powyższego trudno też uznać za zasadny zarzut naruszenia tj. art. 7, 10 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 81a §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego bez zgromadzenia dokumentów budżetowych, które pozwalałyby na określenie, jaką kwotę dotacji za cały rok budżetowy powinna otrzymać skarżąca, w tym zwłaszcza sprawozdań budżetowych i innych dokumentów finansowych niezbędnych do wyliczenia prawidłowej kwoty dotacji oraz następnie dokonanie ich weryfikacji przez biegłego - specjalistę z zakresu finansów publicznych (co strona podnosi w treści uzasadnienia skargi). Jak już podniesiono wcześniej, sprawa ta nie dotyczy wyliczenia prawidłowej kwoty dotacji (co strona mogła kwestionować na wcześniejszym etapie i robiła to w stosunku do transz dotacji za listopad i grudzień 2022 r.), ale jej nadpłaty za grudzień 2022 r. Pozostaje także bez znaczenia dla sprawy podnoszona w treści skargi kwestia, że organ I instancji jako organ władzy publicznej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa i że wypłacił on dotację (za okres od kwietnia do października 2022 r.) w wysokości przez siebie ustalonej i zgodnej z wydanymi w tym zakresie zarządzeniami, dlatego nie zachodzi tu przypadek wypłaty dotacji w nadmiernej wysokości. Zgodzić się należy bowiem z SKO, że ww. zarządzenia nie kreują normy materiaInej, określającej należną roczną wysokość dotacji, lecz stanowią akty wykonawcze o charakterze technicznym w zakresie ustalenia wysokości transz wypłacanej w ciągu roku dotacji. Nie eliminują też obowiązku zwrotu tej części dotacji, która została przekazana w nadmiernej wysokości (jeżeli w ujęciu rocznym została przekroczona kwota należna wynikająca z ustawy). Źródłem bowiem prawa materialnego jest ustawa a nie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 81a §1 k.p.a. poprzez (-) oparcie wydanej przez SKO decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego, (-) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi organy administracji ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne i w oparciu o ich ocenę wydały przyjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Również postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie doszukał się także innych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi w sprawie zebrano dostateczny materiał dowodowy umożliwiający dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie, dostatecznie go rozważając. Nie dokonano również dowolnej i wybiórczej jego oceny (jak twierdzi strona). Należy bowiem pamiętać, że organy obu instancji działały w reżimie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p., które wprost przewidują możliwość żądania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a przesłanką żądania zwrotu jest faktyczne pobranie środków w nadmiernej wysokości. Chronią one również interes publiczny i zabezpieczają środki publiczne (w ty przypadku wypłaconą kwotę dotacji w zawyżonej kwocie) przed nieuzasadnionym wydatkowaniem, w tym przed wypłata w nadmiernej wysokości. SKO również wskazało (w kontekście u.f.z.o., które określają zasady ustalania rocznej kwoty dotacji i sposób podziału na transze miesięczne), że nadwyżka dotacji jest mierzalna i obiektywna (co znalazło swój szczegółowy wyraz w tabelach decyzji organu I instancji). W wyniku zatem przeprowadzonego postępowania organy ustaliły należną roczną wysokość dotacji, ustaliły wartość faktycznie wypłaconych środków oraz powstałą różnicę, co pozwoliło im na dokonanie końcowego rozstrzygnięcia. Organy te nie przyjęły zatem dowolnej oceny, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, lecz ustaliły ten fakt (jak wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu) w oparciu o dokumenty finansowe gminy, zestawiając faktycznie przekazane kwoty z kwotą należną wynikającą z prawidłowego podziału rocznej dotacji. Ustalenie to wynikało ponadto (jak zauważyło SKO) z prostej różnicy arytmetycznej pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą, a wynik tego działania matematycznego nie ma charakteru ocennego i nie wymaga przeprowadzania dowodu z opinii biegłego (specjalisty z zakresu finansów publicznych, który miałby dokonać pełnej weryfikacji prawidłowości ustalenia dotacji poprzez pozyskanie dokumentów budżetowych oraz następnie dokonanie ich weryfikacji), co został podniesione w skardze (zgadzając się z organem), lecz jedynie wglądu w dokumenty finansowe. Prawidłowo zatem organy obu instancji dokonały wykładni tych przepisów, że dotacja pobrana w kwocie wyższej niż należna spełnia przesłankę art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 3 tej ustawy, a organy mają prawo żądać jej zwrotu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że strona nie dokonała własnych wyliczeń, które zaprzeczałyby temu stanowi rzeczy, a przyjęta w skardze argumentacja stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organów obu instancji zaprezentowanym w przyjętych rozstrzygnięciach. Strona ponadto doskonale wiedziała jaką kwotę rocznej dotacji faktycznie otrzymała a jaka jej w rzeczywistości przysługiwała. Co istotne też taka informacja została jej przekazana już w listopadzie 2022 r. (k. 80 akt sprawy), gdzie organ I Instancji wyraźnie wskazał, że wystąpiło przekazanie transz dotacji w nadmiernej wysokości i w listopadzie i grudniu zostaną one potrącone i wypłacone w niższej wysokości (mając na uwadze roczną kwotę dotacji przysługującą stronie w 2022 r.). W takiej zatem, jako osoba prowadząca przedszkole winna zadbać o to aby pozostało to bez negatywnego wpływy na jego działalność. Trudno zatem uznać za zasadną i wpływającą w jakikolwiek sposób na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia argumentację skarżącej, że: "(...) osoba prowadząca przedszkole niepubliczne jest zobowiązana wydatkować całą otrzymaną dotację w trakcie trwania roku budżetowego, taki obowiązek wynika z ustawy o finansach publicznych, gdyż kwota niewydatkowanej dotacji podlega zwrotowi. Nie ma prawnie uregulowanej możliwości, aby z kwoty otrzymanej dotacji jej beneficjent czynił oszczędności na poczet przyszłych i całkowicie hipotetycznych rozliczeń. Z taką sytuacją mamy do czynienia również w niniejszej sprawie, gdyż moja Mocodawczym wydatkowała w całości otrzymaną dotację.". Nadto, w takiej sytuacji (wbrew powyższemu twierdzeniu strony) nie mamy do czynienia z wydatkowaniem przyznanej w 2022 r. kwoty dotacji, ale wydatkowaniem kwoty nadpłaconej (pamiętając przy tym, jak już wcześniej podkreślono, że zobowiązanie do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa). Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia ww. przepisów (w zw. z art. 10 §1 k.p.a.) poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie m. in. uniemożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy, w tym zwłaszcza wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Wskazać bowiem należy, że pismem z 4 sierpnia 2025 r. (k. 155 akt sprawy) strona została poinformowana przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Również na etapie postępowania odwoławczego, SKO pismem z 19 grudnia 2025 r. (k. 202 akt sprawy) poinformowało (na podstawie właśnie zarzucanego art. 10 §1 k.p.a.), z jednej strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z drugiej zaś o możliwości zapoznania się z treścią uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie i do złożenia (do czasu podjęcia rozstrzygnięcia) wyjaśnień i własnych uwag. Poza wnioskiem o umorzenie innej aktywności strony po tej dacie akta sprawy nie zawierają. Trudno więc uznać za zasadne twierdzenie, że organy obu instancji uniemożliwiły stronie czynny udział w postępowaniu, co także rzutuje na treść wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz ich nieprawidłowość i rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przez organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania. Odnosi się to również do twierdzenia, że w niniejszej sprawie brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego spowodował, że strona nie zgłosiła wniosków dowodowych, mających wykazać organowi brak podstaw do uznania, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości. Wskazywanej w skardze tezie przeczy również jeden z zarzutów skargi, gdzie strona wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparł się głównie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. W taki stanie rzeczy samo niepoinformowanie o możliwości wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji (choć za takie zdaniem sądu można uznać wspomniane już pismo z 19 grudnia 20225 r. doręczone 6 stycznia 2026 r., a więc zaledwie niecałe dwa tygodnie przed wydanie zaskarżonej decyzji) nie miało wpływu (a przynajmniej strona tego nie wykazała) na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia, skoro materiał dowodowy został zebrany przede wszystkim na etapie postępowania I instancyjnego. Jeśli natomiast chodzi o zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej (przed wydaniem decyzji) to SKO wyjaśniło (uwzględniając treść art. 89 §1 k.p.a.) dlaczego nie zachodziła w niniejszej sprawie taka potrzeba i dlaczego jej przeprowadzenie nie przyczyniłoby się do dodatkowego wyjaśnienia sprawy, a jedynie wydłużyłoby postępowanie, nie realizując celów wskazanych w art. 12 §1 k.p.a. (dotyczących szybkości i sprawności postępowania). Organ odwoławczy podniósł bowiem, że mechanizm aktualizacji wynika wprost z ustawy, a błąd rachunkowy został wykazany na podstawie prostych obliczeń matematycznych (co znalazło swój wyraz w decyzji I instancyjnej, zaakceptowanej przez SKO), a skarżąca w istocie nie kwestionuje, że błąd nastąpił, lecz twierdzi, że nie powinna ponosić jego konsekwencji, co nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach. SKO podniosło także, że organy nie miały możliwości odstąpienia od korekty, ponieważ u.f.z.o. nakazuje dokonywać aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w oparciu o dane rzeczywiste. W momencie wykrycia błędu organ dotujący był zobowiązany doprowadzić wysokość dotacji do poziomu należnego. Szczegółowo wyjaśniono też, w jaki sposób powstała nadpłata i jaka powinna być prawidłowa wysokość miesięcznej transzy dotacji po pierwszej aktualizacji (co znalazło swój wyraz w tabelach decyzji I instancyjnej). Sąd nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się głównie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut ten ma charakter ogólnikowy, a strona nie wskazała z jednej strony (poza przywołaniem cytatów z wyroków sądów administracyjnych), jakie konkretnie dowodowy miałyby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy (zgodnie z art. 136 §1 k.p.a.), z drugiej zaś, że rozstrzygnięcie SKO nie zostało poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. A nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów. Należy też pamiętać, że aby zakwestionować zasadę dwuinstancyjności postępowania i zasadność w tym kontekście zastosowania art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. (jak w tej sprawie) konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie (por. wyrok NSA z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23), że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (czego w tej sprawie zdaniem sądu zabrakło). Dopuszczalne jest również to, za czym przemawia zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ujęty w art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. (a on stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji), że powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego może być identyczne (pokrywać się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Ponadto w realiach przedmiotowej sprawy w ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiło wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania (wbrew twierdzeniom strony). I wbrew zarzutowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania SKO odniosło się w uzasadnieniu wydanej decyzji do twierdzeń i zarzutów strony ujętych w treści odwołania. Organ odwoławczy odniósł się także do wniosków strony: (-) dowodu z opinii biegłego, (-) o przeprowadzenie rozprawy, czy też (-) o umorzenie postępowania w sprawie. Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowią natomiast niczym niepopartą polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy. Zgodzić się należy bowiem z organem odwoławczym (a na co zwrócił on uwagę w odpowiedzi na skargę), że strona nie podniosła takich argumentów przeciwko decyzji, które dałyby podstawę do jej zmiany, a tym samym skutecznie nie podważyła dokonanej przez organy obu instancji oceny w sprawie. Nie przedstawiła również, mimo odmiennych twierdzeń przedstawionych w skardze, dowodów oraz argumentów wskazujących na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie było nieprawidłowe. Skutecznie zatem nie podważając także poczynionych w sprawie ustaleń. Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.