III SA/Kr 1431/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr 33/ZW2023-O/2025 w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności i świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego P. S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie: Zaskarżoną przez P. Ś., zwanego dalej skarżącym decyzją z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr NR33/ZW2023-O/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. — dalej k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636 – zwanej dalej ustawą o Policji.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 3 lipca 2025 r., znak SAH. 1241.43.2025, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 19 maja 2025 r. zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty" skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie do zapłaty wyrównania: 1) uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, 2) świadczenia za długoletnią służbę przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, 3) nagrody rocznej za 2023 rok, 4) odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, 5) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe1) uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, 2) świadczenia za długoletnią służbę przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, 3) nagrody rocznej za 2023 rok, 4) odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, 5) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Powyższe wezwanie zostało przekazane zgodnie z właściwością, na podstawie art. 19 i 65 § 1 k.p.a., Komendantowi Powiatowemu Policji w S. Strona została bowiem zwolniona ze służby w Policji z dniem 2 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 19 stycznia 2023 r. Decyzją nr 5/2025 z dnia 3 lipca 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – tj. należności wymienionych w pkt 1-5 decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych – wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, działając przez pełnomocnika wskazał, że w zakresie wezwania do zapłaty z dnia 19 maja 2025 r., skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również wydania decyzji administracyjnej. Tryb postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie wezwania do zapłaty, gdyż roszczenia mają charakter cywilno-prawny, a właściwym trybem rozwiązania sprawy jest droga postępowania sądowego o zapłatę przed sądem powszechnym. Dlatego żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji nie uzależni wypłaty poszczególnych składników uposażenia funkcjonariusza od wydania przez jakikolwiek organ decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. i po tej dacie, a także zaniżenie wszystkich świadczeń wypłacanych odwołującemu z tytułu pozostawania w służbie w tych miesiącach, zaniżenia świadczeń związanych z przejściem na emeryturę, jak również zaniżeniem samej wysokości świadczeń emerytalnych, opartych o świadczenia otrzymane za ostatni miesiąc służby w Policji. Wskutek nieobjęcia funkcjonariuszy odchodzących ze służby w miesiącach styczniu i lutym 2023 roku mechanizmem wyrównania należnego im uposażenia, funkcjonariusze ci zostali potraktowani mniej korzystnie, niż ich koledzy, którzy odeszli na emeryturę zaledwie 1 dzień później (1 marca 2023 r. lub później). W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej w całości decyzji poprzez wypłatę kwot wskazanych w wezwaniu do zapłaty z dnia 19 maja 2025 r., na podstawie którego wszczęto postępowanie. Wymienioną na wstępie decyzja Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenie z długoletnią służbę) bądź uprawnienie do tych należności nabył w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 2 i 13, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej. Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 roku, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – o co wzywa skarżący w swoim wystąpieniu z dnia 19 maja 2025 roku – nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. Dalej organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 2 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 roku oraz świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (za długoletnią służbę, nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty. Policjantowi nie wypłacono natomiast świadczenia za długoletnią służbę. W ocenie organu odwoławczego odmowa wypłaty jego wyrównania jest zasadna, jednakże z innego powodu, niż opisany w uzasadnieniu tej decyzji. Świadczenie za długoletnią służbę zostało wprowadzone do ustawy o Policji na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wprowadzeniem świadczenia za długoletnią służbę (Dz.U. z 2023 r. poz. 347), poprzez dodanie przepisu art. 120d. Zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej, przepis wprowadzający świadczenie za długoletnią służbę wszedł w życie z dniem 1 marca 2023 r. Przedmiotowa świadczenie nie przysługiwało zatem w ogóle policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezzasadnym jest więc żądanie jego ustalenia oraz wypłaty (w tym wypłaty wyrównania – o co wnosi skarżący w swoim "wezwaniu do zapłaty"). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r. W ocenie organu odwoławczego brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-5 zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego Stronie w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych – zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji (z zastrzeżeniem odnoszącym się do świadczenia za długoletnią służbę, co zostało już wcześniej wyjaśnione wcześniej). Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazano, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie przepisów prawa (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe – takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej " na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów – poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a to z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania rozkazu personalnego o ustaleniu wysokości uposażenia oraz z uwagi na brak posiadania przez Skarżącego statusu funkcjonariusza Policji w momencie wydawania decyzji; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zebrania całości materiału dowodowego oraz braku jego wszechstronnej oceny, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącego w celu wykazania przesłanek do wypłaty żądanych należności nie zostały przez niego wykazane; - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu Skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu podnoszonych przez Skarżącego argumentów natury prawnej w zakresie jego dyskryminacji dokonanej drogą ustawową; - art. 99 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez nieprawidłowe uznanie, że z ww. przepisów nie wynika, by Skarżącemu należała się wyplata zaniżonego uposażenia. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S. do wydania decyzji przyznającej skarżącemu podwyżkę uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została skierowana postanowieniem Sądu z dnia 29 stycznia 2026 r. na rozprawę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doprowadziła Sąd do stwierdzenia, ze doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Sądowi znana jest powstała na kanwie tego rodzaju spraw rozbieżność w orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych co do drogi jaka jest właściwa do dochodzenia roszczeń, których spełnienia domagał się skarżący. Czy, w sprawie tych roszczeń właściwa jest droga postępowania administracyjnego oraz w konsekwencji sądowoadministracyjne (jak twierdzą organy obydwu instancji), czy też właściwa jest droga postępowania cywilnego, tj. dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym (jak twierdzi skarżący). Istnieją bowiem rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają się za niewłaściwe w sprawie i odrzucają pozwy byłych funkcjonariuszy różnych służb, których dotyczy artykuł 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) przekazując je do rozpatrzenia organowi administracji. Sądowi są jednak znane również rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają cywilnoprawny charakter roszczeń byłych funkcjonariuszy (m.in.: postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie: z 30 września 2025 r., sygn. akt XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., sygn. akt XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 96/25). Istnieją wreszcie orzeczenia, które przyznają świadczenia byłym funkcjonariuszom w stanach faktycznych tożsamych lub zbliżonych do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie można wskazać: wyrok Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt IV P 149/25 (LEX nr 4026510) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt IV P 185/24, a także oddalający apelację od niego – a więc prawomocny – wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt IV Pa 160/24 (LEX nr 3831001). W orzeczeniach tych wskazywano na niekonstytucyjność rozwiązań incydentalnych dotyczących kształtowania uposażeń funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w roku 2023. W stosunku do tych służb istnieją bowiem odrębne ustawy (pragmatyki służbowe) regulujące ich prawa i obowiązki, natomiast ich sytuacja w spornym okresie została ukształtowana wspólnie za pomocą spornych przepisów incydentalnych, w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Zatem poglądy orzecznictwa w tym zakresie wypowiedziane w sprawie przedstawiciela jednej ze służb mundurowych, których dotyczył ten przepis (art. 41 ustawy okołobudżetowej), można bezpośrednio odnosić do innych służb mundurowych objętych działaniem tego przepisu. Rozbieżności istnieją także w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Istnieją orzeczenia uznające drogę administracyjną za właściwą oraz jednocześnie oddalające skargi (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 471/25; WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/25; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; sygn. akt III SA/Gd 364/25). W tym miejscu zaznaczyć jednak trzeba, że niektóre z nich (m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 166/25 oraz z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 167/25) zapadły po prawomocnym odrzuceniu pozwu byłego policjanta przez sąd powszechny, zatem sądy administracyjne musiały skargę rozpoznać, gdyż inaczej były funkcjonariusz zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. Istnieją wreszcie orzeczenia (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 738/25) stwierdzające nieważność decyzji wydanych wobec byłych funkcjonariuszy. W tej grupie orzeczeń sądy stoją na stanowisku, że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy (np. Policji) pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., sygn akt IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). Powyższe przykłady wskazują dobitnie, że orzecznictwo w tej kwestii jest niejednolite, przy czym zaznaczyć należy, że z pewnością nie są to wszystkie możliwe rodzaje rozstrzygnięć, które zapadły w podobnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2025 r., zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty" domagał się swoich roszczeń majątkowych, uważając, że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Oczywiście, że o kwalifikacji pisma nie decyduje jego tytuł lecz jego treść, niemniej jednak zawarta w nim argumentacja bez wątpienia wskazuje, że zamiarem skarżącego było dochodzenie swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Żaden natomiast z elementów ww. pisma nie wskazuje, iż mogłoby ono stanowić żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. załatwienia sprawy na drodze administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości (lub też, jak uważają niektórzy, zasadami inkwizycyjności i kontradyktoryjności - por. L. Żukowski (w:) R. Sawuła, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne..., s. 108). Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (z wyjątkiem przewidzianym w art. 61 § 2 k.p.a.). Tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258). W ocenie więc Sądu nie jest więc wymagane nawet stwierdzenie w treści podania, że wnoszący je żąda wydania decyzji czy odpowiednio innego aktu administracyjnego, lecz konieczne jest wyraźne objawienie swojej woli załatwienia sprawy poprzez właściwe władcze czynności organu administrującego. Podkreślić też należy, że samo skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał, będzie zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie (art. 19 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 § 3 k.p.a., w tym znaczeniu, że gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa jest on obowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92, PS 1994, nr 11-12, poz. 135, t. I). W wyroku z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt I SAB/Wa 77/07, LEX nr 399213) WSA w Warszawie przyjął: "1. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.) Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i 27 k.p.a.). Zatem istnienie żądania załatwienia sprawy przez organ administracyjny jest punktem wyjścia, zaś dalsze kwestie natury procesowej - istnienia koniecznych przesłanek do uruchomienia postepowania administracyjnego - są następcze. Zdaniem Sądu we wskazanym piśmie skarżącego z dnia z dnia 19 maja 2025 r. nie sposób dopatrzeć się woli wnoszącego go do organu załatwienia tej sprawy na drodze administracyjnoprawnej. Nie sposób zatem zrozumieć dlaczego i na jakiej podstawie organy Policji uznały, że stanowi ono wniosek wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Treść tego pisma jest jasna. Jeśli jednak, mimo wszystko, organ miał wątpliwości powinien – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. – wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie (wezwaniu do zapłaty). Organ nie powinien natomiast– wbrew oczywistej treści pisma, a zatem wbrew woli wnioskodawcy – kwalifikować go jako rzekomy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wszczynać postępowanie administracyjne (rzekomo na wniosek) mimo braku wniosku o jego wszczęcie, zwłaszcza, że przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji nie regulują kwestii uruchomienia postępowania w tym przedmiocie odmiennie niż przepisy k.p.a., tj. na wniosek lub z urzędu. Nie ulega też wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie tylko na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Strona jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jej woli zależy czy je realizuje czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony niedopuszczalne jest działanie przez organ ex officio - z urzędu. Zgoda taka nie może być w żadnym wypadku milcząca, dorozumiana. W postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania cywilnego – nie mamy bowiem do czynienia z równością stron. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, jest w sposób oczywisty uprzywilejowany wobec strony tego postępowania i nie może w ten sposób wykorzystywać swojej przewagi i wymuszać przeniesienia sporu na drogę postępowania administracyjnego bez wyraźnej woli rzekomego wnioskodawcy w tym postępowaniu (a jedynie w drodze milczącej, dorozumianej zgody). Sądy administracyjne są powołane do rozstrzygania sporów pomiędzy (szeroko rozumianym) państwem a obywatelem. Skoro obywatel chce prowadzić spór z (tak rozumianym) państwem na drodze postępowania cywilnego, w którym występuje równość stron, organy tego państwa nie mogą wymuszać na obywatelu przenoszenia tego sporu na drogę postępowania administracyjnego, w którym mają przewagę. Jeśli organy tak postępują, sądy administracyjne muszą zareagować. Skoro organ pierwszej instancji pomimo braku żądania skarżącego uruchomił postepowanie administracyjne i wydał decyzję w pierwszej instancji o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, to w sytuacji, gdy w odwołaniu od tej decyzji skarżący – po raz drugi – w sposób jasny i wyraźny stwierdził, że sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna – zareagować powinien organ odwoławczy poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący po raz kolejny wyraził przecież swój brak woli prowadzenia postępowania administracyjnego na swój wniosek. Organ odwoławczy wydając w takim stanie rzeczy zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy decyzję organu pierwszej instancji dopuścił się także uchybień procesowych. Znane są Sądowi orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 738/25), w których sądy uznają powyższe uchybienie za podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przesłanką stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istnieją jednak również orzeczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 507/25), które powyższe uchybienie organów uznają jedynie za przyczynę do uchylenia decyzji obydwu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt czy dane naruszenie prawa jest takiego rodzaju, że możemy mówić w danym przypadku o jego "rażącym" naruszeniu jest kwestią ocenną i – przynajmniej w niektórych przypadkach – może stanowić kwestię sporną. Nie to jest jednak istotą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego prowadzonego rzekomo na wniosek strony, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Wobec powyższego w ocenie Sądu koniecznym było w niniejszej sprawie uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu Policji pierwszej instancji. Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.). Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.