III SA/Kr 1194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. R., A. S., W. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w K z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu K I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu K na rzecz skarżącej B. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej W. S. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarząd Powiatu w K uchwałą z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.) oraz uchwały Rady Powiatu w K nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego Powiatu K, dokonał zmiany uchwały Zarządu Powiatu w K z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu Powiatu w ten sposób, że ustalił stawkę bazową czynszu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu w wysokości 8 zł za 1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie uchwałą tą zobowiązano kierowników jednostek organizacyjnych Powiatu do wprowadzenia niezbędnych zmian w wysokości stawki czynszu w umowach zawartych z najemcami lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu tej uchwały organ wykonawczy Powiatu wskazał na dokonanie przeglądu wysokości stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych tych gmin na terenie Powiatu K, w których znajdują się lokale mieszkalne będące własnością Powiatu K. Wskazano, że w Gminie K stawka najmu komunalnego lokalu mieszkalnego wynosi 4,34 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej; w Gminie W - 6 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej; w Gminie C - 2,16 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej; w Gminie Z - 5,79 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej i w Gminie S - 4,70 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej. Na tej podstawie Zarząd Powiatu zdecydował o podwyższeniu stawki najmu do 8 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego będącego własnością Powiatu K. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli: B. R., A. S., W. S., G. P., Z. B., J. B. i S. B. Skarga wniesiona przez G. P., Z. B., J. B. i S. B. wobec nieuiszczenia wymaganego wpisu sądowego, została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 1 grudnia 2017 r. Skarżący B. R., A. S. i W. S. w skardze zarzucili organowi wykonawczemu Powiatu K naruszenie art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 2 i art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.), a także naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Wnieśli o unieważnienie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że skargę poprzedzili wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które Zarząd Powiatu nie udzielił odpowiedzi. Podnieśli, że uchwała ta nie różnicuje stawki czynszu ze względu na usytuowanie budynku i położenie poszczególnych lokali. Wskazali, że poprzednie uchwały Zarządu Powiatu w sprawie stawek czynszu uwzględniały wysokości stawek czynszu na terenie gmin, w których te lokale się znajdują. Zaskarżona uchwała nie uwzględnia tych stawek, a stawka czynszu w wysokości 8 zł za 1 m2 jest wyższa niż w największych miastach i jest jednolita, mimo że lokale pozostają w różnej odległości od K. Uchwalona stawka czynszu jest ponad 2,5 krotnie większa niż stawka dotychczasowa mimo, że Powiat nie czyni od lat żadnych nakładów na wynajmowane lokale mieszkalne. Skarżący podnieśli również, że taka wysokość stawki czynszu może wynikać z próbami wywierania nacisków na opuszczenie lokali mieszkalnych będących własnością Powiatu K, a ponadto obowiązywanie tych stawek od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie uwzględnia okresu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu. W odpowiedzi na skargi Powiat K wniósł o ich oddalenie. Uchwalona nowa wysokość stawki czynszu wynika z konieczności jej uaktualnienia, co nastąpiło po przeanalizowaniu stawek czynszu obowiązujących w gminach Powiatu K. W ocenie strony przeciwnej do skarżących zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne. Zarówno w uchwale Rady Powiatu z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] jak i w uchwale Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] wskazano czynności wpływające na obniżenie stawki bazowej o 10 % z uwagi na zły stan techniczny budynku, wspólne pomieszczenia socjalne (WC, łazienka, kuchnia) lub brak jednego z podstawowych mediów (woda, gaz, prąd, kanalizacja). W zaskarżonej uchwale dokonano zmiany jedynie stawki najmu, a czynniki wpływające na obniżenie tej stawki pozostały niezmienne. Zgodnie z art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, możliwe jest dokonanie podwyżki czynszu najmu za używanie lokalu mieszkalnego, jeżeli opłata po zmianie nie przekroczy w skali roku 3 % wartości odtworzeniowej 1 m2 lokalu, a wysokość wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszalnych dla Powiatu K przez okres 6 miesięcy począwszy od dnia 1 czerwca 2017 r. wynosi 3829 zł. To zaś pozwalało na ustalenie maksymalnej wysokości stawki czynszu za najem lokalu mieszkalnego w kwocie 9,57 zł za 1 m2. Zaskarżona uchwała nie powoduje automatycznego podwyższenia czynszu i jest tylko podstawą do takiego podwyższenia w drodze wprowadzania zmian do umów najmu. Na wezwanie Sądu do wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego, skarżący przedłożyli do akt sprawy kopię umów najmu lokali będących własnością Powiatu K. Na wezwanie Sądu skierowane do strony przeciwnej do skarżących, Zarząd Powiatu zajął stanowisko zgodnie z którym zaproponowana wysokość stawki czynszu nie jest maksymalna, a jest wynikiem analizy kosztów utrzymania nieruchomości i potrzeby prawidłowego gospodarowania nieruchomościami bez wskazania na sposób wyliczenia tych kosztów lub ustalenia kwoty zapewniającej prawidłową gospodarkę nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nawet jeżeli nie są one aktami prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w K z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] zwana dalej "uchwałą Zarządu Powiatu", nie jest aktem prawa miejscowego i została podjęta w sprawie zmiany stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu K. Uchwała ta bezpośrednio nie jest adresowana do podmiotów (mieszkańców) Powiatu K, a więc bezpośrednio nie reguluje ich praw lub obowiązków. Adresatem tej uchwały są kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych Powiatu K, którzy zobowiązani są do wykonania tejże uchwały Zarządu Powiatu. Uchwała ta nie stanowi jedynie aktu z zakresu prawa cywilnego, ponieważ nie dotyczy indywidualnej umowy najmu zawartej przez Powiat z konkretnym najemcą, ale ma charakter ogólny w tym zakresie, że stanowi podstawę do zmiany stawek czynszu we wszystkich umowach zawartych przez Powiat z najemcami. Jest więc uchwałą z zakresu wykonywania zadań publicznych obejmujących gospodarowanie mieniem samorządowym. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) uchwała ta podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę nie będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.p." uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarżący posiadają legitymację skargową do skutecznego zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowiącym podstawę prawną zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy wynikającej z art. 50 P.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 50 P.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi być oceniany w płaszczyźnie materialnoprawnej i strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. zobowiązana jest do wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (czyli jej interesem prawnym), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, poprzez np. nałożenie na nią obowiązków w wyższym zakresie niż dotychczas. W ocenie Sądu w tej sprawie skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu ingeruje w ich interes prawny. Skarżącym przysługuje bowiem prawo najmu lokali mieszkalnym stanowiących własność Powiatu K i zaliczonych do publicznego (powiatowego) zasobu mieszkaniowego. Ustalenie przez Zarząd Powiatu w K wysokości stawki bazowej czynszu stanowi podstawę do wypowiedzenia dotychczas zawartych umów najmu, a zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu wprost nakazuje, aby każdy kierownik jednostki organizacyjnej Powiatu K obligatoryjnie wprowadził niezbędne zmiany w wysokości stawki czynszu w umowach zawartych z najemcami lokali mieszkalnych. Tym samym wykonanie zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu spowoduje ingerencję w indywidualne i realne interesy skarżących, ponieważ uchwała ta nakazuje wprowadzenie podwyższonych stawek czynszu. Taka zaś sytuacja spełnia podnoszony w orzecznictwie sądowym postulat, aby legitymację skargową opartą o art. 87 ust. 1 u.s.p. przyznać tylko takiej osobie, która wykaże, że ma konkretne, indywidualnie jej przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jej uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu jednostki samorządu. Przepisami materialnego prawa są w tym przypadku art. 8a w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.). Przepisy te bowiem określają zasady ustalania wysokości czynszu w lokalach stanowiących publicznym zasób mieszkaniowy. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiłoby najemców jakiegokolwiek uprawnienia do skarżenia uchwał lub zarządzeń w sprawie wysokości stawek czynszu w lokalach stanowiących zasób jednostek samorządu terytorialnego i sprowadzałoby się jedynie do oceny przed sądem cywilnym, czy w wypowiedzeniach umów najmu zastosowano stawkę czynszu wynikającą z uchwały ale bez możliwości skontrolowania przez sąd powszechny samej uchwały będącej źródłem owej zmiany. Nie budzi także wątpliwości i to, że w tej sprawie skarżący dokonani wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mimo że od dnia 1 lipca 2017 r. na skutek nowelizacji art. 87 ust. 1 u.s.p. takiego obowiązku skarżący nie mieli. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym kryterium uznania uchwały organu samorządu terytorialnego za uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (zob. postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96, opub. w OSNP 1997, Nr 8, poz. 125). To podstawa prawna podjętej uchwały decyduje o tym, czy jest ona oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy też aktem administracji kształtującym sytuację innego podmiotu. Uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, opub. w ONSA 2001, Nr 2, poz. 52; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 898/11, opub. w LEX nr 1114001). Zaskarżona uchwałą Zarządu Powiatu stanowi przykład uchwały podjętej z zakresu administracji publicznej. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że uchwała Zarządu Powiatu w istocie pozbawiona jest uzasadnienia. Wprawdzie formalnie uchwała ta zawiera uzasadnienie, ale treść tego uzasadnienia obejmuje jedynie przedstawienie podstaw prawnych jej podjęcia, wymieniają te Gminy na terenie Powiatu K, na których znajdują się lokale mieszkalne będące własnością Powiatu K i stawki najmu gminnych lokali mieszkalnych obowiązujące na terenie tych Gmin. Stawki te zostały opisane w części historycznej uzasadnienia wyroku. Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu wskazano, że mając na uwadze stawki najmu lokali w zasobach gminnych, Zarząd Powiatu w K zdecydował o podwyższeniu stawki najmu do 8 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego będącego własnością Powiatu K i zobowiązał kierowników jednostek organizacyjnych do wprowadzenia tej zmiany w umowach najmu. Takie uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Zarząd Powiatu ustalił stawkę 8 zł za 1 m2. Tym samym należy stwierdzić, że cel podjęcia zaskarżonej uchwały, jakim było zmiana stawki czynszu w ogóle nie znalazł żadnego uzasadnienia. Z porównania stawek czynszu najmu lokali z zasobów gmin wynika, że stawki te były przyjmowane od 2,16 zł za 1 m2 (Gmina C) do 6 zł za 1 m2 (Gmina W). Żadna Gmina nie ustaliła stawki w wysokości 8 zł za 1 m2. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego Zarząd Powiatu przyjął stawkę bazową czynszu w wysokości 8 zł za 1 m2 uniemożliwia ocenę zgodności z prawem tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym uchwał na podstawie których dochodzi do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego (np. umowy dzierżawy nieruchomości). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12, opub. w LEX nr 2019463). Wprawdzie co do zasady obowiązujące ustawy nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, ale taki obowiązek in abstracto wynika z § 131 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) dołącza się uzasadnienie. Należy zauważyć, że wprawdzie brak uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to jednak w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym – istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposób wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W tej sprawie, w której Zarząd Powiatu w K sam decydował, że należy odjąć zaskarżoną uchwałę oraz sam ustalił stawkę bazową czynszu lokali mieszkalnych, brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, jak i brak uzasadnienia, dlaczego ustalono stawkę na 8 zł za 1 m2 a nie np. 7 zł za 1 m2 lub 9 zł za 1 m2 powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa. Nie wiadomo z uzasadnienia tejże uchwały, jakimi celami kierował się Zarząd Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę. Jedynie z notatki sporządzonej przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Powiatu K z dnia 20 marca 2017 r. wynika, że Zarząd Powiatu winien ustalić stawki czynszu biorąc pod uwagę rzeczywiste koszty utrzymania nieruchomości ponoszone przez wynajmującego, przy czym te stawki winny wynosić co najmniej 6 zł za 1 m2 (akta sprawy, karty nr 69-68 i 67-66). Ze znajdującego się w aktach wyciągu z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Powiatu w K z dnia 23 marca 2017 r. wynika jedynie, że Zarząd zdecydował o podwyższeniu stawki najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu K do 8 zł/m2 ale bez jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego przyjęto taką a nie inną stawkę (akta sprawy, karta nr 72). Tym samym skoro ani z zaskarżonej uchwały, ani też z innych pism nie wynika, jakimi motywami lub celami kierował się Zarząd Powiatu ustalając stawkę bazową czynszu w wysokości 8 zł za 1 m2, to zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. Nawet przyjmując, że celem Zarządu było urealnienie wysokości tej stawki wynoszącej od 2010 r. 3,10 zł za 1 m2 tak, aby kwota najmu pokrywała rzeczywiste koszty utrzymywania lokali mieszkalnych, to i tak nie wiadomo, dlaczego poprzednią stawkę podwyższono aż o ponad 160 % (z kwoty 3,10 zł na 8 zł). Być może rzeczywiste koszty utrzymywania substancji mieszkaniowej przez Powiat K wzrosły aż o ww. wartości, ale ani skarżący, ani Sąd w tej sprawie nie wie, jakie były realne koszty utrzymywania owych lokali. Także z akt sprawy nie wynika, aby sam Zarząd Powiatu oceniał jakiekolwiek realne (rzeczywiste) koszty utrzymywania zasobu mieszkaniowego Powiatu K. W ocenie Sądu wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcia, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zmiana kosztów utrzymywania substancji mieszkaniowej powiatowego zasobu lokali mieszkalnych uzasadniających podwyższenie stawki kwoty bazowej czynszu, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Brak uzasadnienia uchwały, z której wynikałoby jakimi wartościami lub przesłankami kierowa się organ samorządu wydając zaskarżony akt stanowi przesłankę wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 755/17, opub. w LEX nr 2434045; wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 880/17, opub. w LEX nr 2377283; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 343/15, opub. w LEX nr 1940803; wyrok NSA z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 242/16, opub. w LEX nr 2141145). Przy czym należy dostrzec, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu dotyczy kwestii związanych z zarządzaniem mieniem Powiatu i w tym zakresie organ wykonawczy Powiatu K dysponuje pewną swobodą w podejmowaniu rozstrzygnięć. Obowiązujące prawo nie reguluje tak precyzyjnie zasad gospodarowania mieniem Powiatu jak czyni to w zakresie wykonywania innych zadań publicznych. Nie oznacza to, że ustalając stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego Zarząd Powiatu może to czynić całkowicie dowolnie. Tak zaś z tej sprawy wynika, skoro Zarząd Powiatu arbitralnie bez jakichkolwiek wyliczeń czy uzasadnienia przyjął stawkę 8 zł za 1 m2. Należy również odnieść się i do kolejnej kwestii, jaką jest zgodność podjęcia zaskarżonej uchwały z art. 7, art. 8 pkt 2 i art. 8a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie lokatorów". Z art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów wynika, że w przypadku, gdy właścicielem jest powiat, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, ustala zarząd powiatu zgodnie z uchwałą rady powiatu w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność danego powiatu lub własność powiatowych osób prawnych. Rada Powiatu w K podjęła uchwałę nr [...] w dniu 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego Powiatu K i zgodnie z § 10 ust. 1 załącznika do tej uchwały Zarząd Powiatu ustala stawkę bazową czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu K z uwzględnieniem czynników obniżających jego wartość użytkową. Tak skonstruowany przepis może wskazywać, że stawka bazowa czynszu regulowanego odnoszona jest do wartości użytkowej lokalu mieszkalnego, a czynniki obniżające wartość użytkową wpływają na wysokość stawki bazowej czynszu. Nie wiadomo, czy w tej sprawie Zarząd Powiatu ustalił stawkę bazową czynszu regulowanego w odniesieniu do wartości użytkowej lokali mieszkalnych, czy też bez odniesienia do tejże wartości. Sam § 10 jest przy tym nieprecyzyjny, ponieważ jego ust. 2 wskazuje, że stawka bazowa czynszu ulega obniżeniu z uwzględnieniem czynników obniżających wartość użytkową lokalu. Może to sugerować, że wartość użytkowa lokalu ma wpływ i na wysokość stawki bazowej czynszu i na obniżenie samej stawki bazowej. W tej jednak sprawie Sąd nie dokonuje oceny legalności uchwały Rady Powiatu w K nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego Powiatu K, a jedynie wskazuje, że treść § 10 ust. 1 tejże uchwały będącego jedną z podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu nie jest precyzyjna i budzi wątpliwości interpretacyjne. Powinno to tym bardziej uzasadniać zamieszczenie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały co do tego, w jaki sposób ustalono taką a nie inną wysokość stawki bazowej czynszu. Można również mieć wątpliwości, czy wskazany § 10 ust. 1 uchwały Rady Powiatu w K nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego Powiatu K rzeczywiście określa zasady ustalania stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach należy stwierdzić, że są one tylko częściowo zasadne. Zasadnie twierdzą skarżący, że w przeciwieństwie do szczegółowych a nawet bardzo szczegółowych analiz wysokości stawek czynszu za najem komunalnych lokali w poszczególnych Gminach wchodzących w skład Powiatu K, zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia wysokości stawki kwoty bazowej czynszu. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie jest zasadny z tego powodu, że jak trafnie podnosi to Zarząd Powiatu, stawka bazowa czynszu podlega zmniejszeniu zgodnie z kryteriami zawartymi w uchwale Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu K. Wprawdzie skarżący zarzucają brak uwzględnienia miejsca położenia budynku lub poszczególnych lokali mieszkalnych, to jednak zaskarżona uchwała nie reguluje przypadków obniżania stawki bazowej czynszu a jedynie jej wysokość i zobowiązanie do zastosowania nowej wysokości stawki czynszu do umów najmu. W tej bowiem sprawie skarżący zaskarżyli tylko uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 11 maja 2017 r. nr [...], a nie uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] i tym samym Sąd nie może rozpoznawać skargi poza granicami tej sprawy. Zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów także nie jest zasadny, ponieważ Zarząd Powiatu podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie wcześniejszej uchwały Rady Powiatu w K. Sąd zaś w tej sprawie nie może oceniać legalności uchwały Rady Powiatu w K nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego Powiatu K, ponieważ skarżący nie zaskarżyli uchwały Rady Powiatu z dnia 26 sierpnia 2009 r. Także zarzut naruszenia przez Zarząd Powiatu art. 8a ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie jest zasadny, ponieważ przepis ten umożliwia właścicielowi podwyższania czynszu albo innych opłat za używanie lokalu poprzez wypowiedzenie jego dotychczasowej wysokości najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia. Ta sprawa nie obejmuje kwestii wypowiadania umów najmu połączonych z propozycją nowej stawki czynszu. Kwestie związane z wypowiadaniem, rozwiązywaniem lub zawieraniem umów najmu rozstrzyga sąd cywilny, a nie sąd administracyjny. Natomiast zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej jest częściowo zasadny ale tylko w tym zakresie, w jakim Sąd w tej sprawie wytknął Zarządowi Powiatu brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Należy także wskazać, że w stanowisku zajmowanych po wniesieniu skargi, Zarząd Powiatu podnosił zgodność zaskarżonej uchwały z art. 8a ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem podwyżka w wyniku której wysokość czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w skali roku przekroczy albo następuje z poziomu wyższego niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w ust. 4a albo w ust. 4e tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wysokość stawki bazowej czynszu przyjęta w zaskarżonej uchwale nie przekracza 3 % wartości odtworzeniowej lokalu ustalonej przez Wojewodę. Stawka ta byłaby przekroczona wówczas, gdyby miesięczna stawka bazowa czynszu była wyższa niż 9,57 zł za 1 m2. Wynika to z obwieszczenia Wojewody z dnia 21 marca 2017 r. Tym niemniej należy także wskazać na art. 8a ust. 4a ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściciel nie uzyskuje przychodów z czynszu albo innych opłat za używanie lokalu na poziomie zapewniającym pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, jak również zapewniającym zwrot kapitału i zysk, z zastrzeżeniem art. 8a ust. 4c i 4d tej ustawy, wówczas podwyżkę pozwalającą na osiągnięcie tego poziomu uważa się za uzasadnioną, o ile mieści się w granicach określonych w art. 8a ust. 4b ustawy. Wprawdzie art. 8a ust. 4a ww. ustawy doznaje ograniczeń w zakresie objętym art. 8a ust. 4c i 4d tejże ustawy, ale te wyjątki w tej sprawnie nie mają zastosowania. Art. 8a ust. 4b ww. ustawy określa zaś, że podwyższając czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, właściciel może ustalić: 1) zwrot kapitału w skali roku na poziomie nie wyższym niż 1,5% nakładów poniesionych przez właściciela na budowę albo zakup lokalu lub 10% nakładów poniesionych przez właściciela na trwałe ulepszenie istniejącego lokalu zwiększające jego wartość użytkową - aż do ich pełnego zwrotu; 2) godziwy zysk. Mając na uwadze ww. przepisy Sąd nie ma możliwości oceny, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do stosowania art. 8a ust. 4a ustawy o ochronie lokatorów i czy ustalona w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu kwota stawki bazowej czynszu mieści się w granicach określonych w art. 8a ust. 4b tej ustawy. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości stawki bazowej czynszu stanowi o istotnej wadzie zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że Sąd nie neguje prawa Zarządu Powiatu do ustalania stawki kwoty bazowej czynszu. Organ wykonawczy Powiatu K może ustalać stawkę czynszu pod warunkiem wskazania przesłanek, które były podstawą do ustalenia takiej stawki. Brak zaś jakiegokolwiek wykazania, że np. dana stawka czynszu stanowi realną kwotę pozwalającą na utrzymanie substancji mieszkaniowej nie pozwala na ocenę tak podjętej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały. Wprawdzie zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, tym niemniej od daty jej podjęcia nie minął okres jednego roku, co umożliwia Sądowi na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.p. jej unieważnienie. Sąd przede wszystkim wskazał na naruszenie prawa w zakresie braku uzasadnienia stawki bazowej czynszu wynikającej z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, tym niemniej także jej § 1 pkt 2 jako część immamentnie związana z § 1 pkt 1 podlega unieważnieniu. Wprawdzie samo zobowiązanie kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych Powiatu K do wprowadzenia zmian stawek czynszu w umowach najmu nie stanowiło naruszenia prawa, jednakże § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczył wprowadzenia stawek czynszu wynikających z § 1 pkt 1 tej uchwały, a skoro § 1 pkt 1 podlega unieważnieniu to także i § 1 pkt 2 nie może pozostawać w obrocie prawnym, bowiem nakładałby on na kierowników jednostek wykonanie nieistniejącego obowiązku. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził od Powiatu K na rzecz skarżącej B. R. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej W. S. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.