I OSK 1196/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 284/15 w sprawie ze skargi R. B. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia uprawnienia do oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy - odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajęcie lokalu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 20 października 2015 r., sygn. II SA/Op 284/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. B. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia uprawnienia do oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy - odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajęcie lokalu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: W dniu [...] marca 2015 r. R. B. złożył wniosek do organu o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Zastępca Prezydenta Miasta [...] poinformował, że wniosek rozpatrzono negatywnie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ przywołał w szczególności brzmienie § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2014 r., poz. [...]). Przepis ten stanowi, że "lokal może być wynajęty na czas nieoznaczony wnioskodawcy zamieszkującemu w warunkach kwalifikujących do ich poprawy i prowadzącemu gospodarstwo domowe, którego średni miesięczny dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony oraz miesiąc zaproponowania wnioskodawcy takiego lokalu nie przekracza: w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - 225% najniższej emerytury (tj. 1.981,01 zł.) oraz w przypadku gospodarstwa wieloosobowego - 175% najniższej emerytury (tj. 1.540,79 zł.)." Powodem udzielonej odmowy była wysokość średniego miesięcznego dochodu uzyskanego przez wnioskodawcę i jego żonę w okresie od września 2014 r. do lutego 2015 r., czyli w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, który wyniósł[...] zł. i był wyższy niż dochód określony w § 5 ust. 1 uchwały. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca podniósł, że wyliczony dochód, jaki osiągnął wraz z małżonką w przeliczeniu na osobę w gospodarstwie domowym jest za wysoki zaledwie o ok. 30 zł., co uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy. W zaświadczeniu o dochodzie żony zawarta jest informacja o nagrodzie rocznej, otrzymanej w listopadzie 2014 r. i trzynastej pensji, które to świadczenia - w ocenie wnioskodawcy - powinny zostać rozliczone w okresie rocznym, czyli podzielone na 12 miesięcy i dodane proporcjonalnie do każdej miesięcznej pensji, a nie zsumowane, jako świadczenia otrzymane za okres 6 miesięcy w pełnej wysokości. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, iż oddawanie w najem lokali mieszkalnych z zasobu gminy musi odbywać się zgodnie z przepisami uchwały. Skoro dodatkowe wynagrodzenie roczne uzyskane zostało faktycznie trakcie 6-miesięcznegi okresu przed złożeniem wniosku, to należy wliczać je do dochodu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawca zaskarżył pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawierające ostateczne stanowisko organu w przedmiocie odmowy ustalenia uprawnienia do oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy - odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajęcie lokalu. Zarzucił niewłaściwą interpretację przepisów uchwały oraz nieprawidłowe określenie wysokości dochodu, zażądał uchylenia wydanej odmowy i nakazanie organowi ponowne zbadanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej w dniu 20 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, akcentując, iż uzyskanie nagrody rocznej spowodowało niekorzystne dla skarżącego skutki. Kryterium dochodowe zostało minimalnie przekroczone, a nagroda roczna nie powinna zostać uwzględniona. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, albowiem stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej pp.s.a.), została też wniesiona z zachowaniem wymagań i terminu określonych w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Zarzuty pod adresem organów administracji nie są jednak uzasadnione. Warunki umieszczenia na liście osób uprawnionych (oczekujących) na wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy określa uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] (zwanej dalej także uchwałą). Zgodnie z jej § 5 ust. 1, lokal może być wynajęty na czas nieoznaczony wnioskodawcy zamieszkującemu w warunkach kwalifikujących do ich poprawy i prowadzącemu gospodarstwo domowe, którego średni miesięczny dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony oraz miesiąc zaproponowania wnioskodawcy takiego lokalu nie przekracza: w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - 225% najniższej emerytury oraz w przypadku gospodarstwa wieloosobowego - 175% najniższej emerytury. Zgodnie z tym przepisem, zakwalifikowanie członka wspólnoty samorządowej (wnioskodawcy) do umieszczenia na liście osób uprawnionych do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, uzależnione zostało od spełnienia jednocześnie dwóch warunków, tj. zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących do ich poprawy oraz uzyskiwania dochodu nieprzekraczającego 175% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym ([...] zł). Nie jest sporne, że skarżący spełnia przesłankę w postaci "zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących do ich poprawy". Kwestią sporną jest natomiast przesłanka związana z wysokością dochodu, o którym mowa w § 5 ust. 1 uchwały. dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa w oznaczonym okresie nie może przekroczyć dochodu określonego w § 5 ust. 1 uchwały. Oznacza to, że tylko w przypadku, gdy ustalony dochód jest równy bądź niższy od wskazanego uchwałą, warunek co do dochodu zostanie spełniony. Definicja dochodu została zawarta w § 1 pkt 9 uchwały, zgodnie z tym przepisem "pod pojęciem dochód należy rozumieć dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych". Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny. Ustawodawca w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jednoznacznie określił świadczenia niepodlegające wliczeniu do dochodu oraz świadczenia podlegające odliczeniu, a zatem wykładnia rozszerzająca zakres wyłączeń od dochodu jest wykluczona. Art. 3 ust. 3 zdanie drugie tej ustawy w sposób kompletny i zupełny reguluje kwestię, których świadczeń nie wlicza się do dochodu poprzez ich wyraźne wyliczenie. Zatem przepis ten nie daje podstaw do odliczenia od dochodu otrzymanej jednorazowo, w danym miesiącu, nagrody rocznej i trzynastej pensji. Z treści tego przepisu, ani z żadnej innej regulacji nie wynika, aby dodatkowe wynagrodzenie (nagroda roczna i trzynasta pensja) otrzymane w miesiącu objętym okresem poprzedzającym złożenie wniosku podlegało rozliczeniu rocznemu, tj. podzieleniu na 12 miesięcy i dodaniu proporcjonalnie do każdego wynagrodzenia miesięcznego. Zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podlegają "wszystkie przychody" uzyskiwane zarówno regularnie każdego miesiąca, jak i te zasilające budżet domowy o charakterze niestałym, a niepodlegające wyłączeniu z mocy tego przepisu. W konsekwencji Sąd I instancji ocenił, że organy rozpoznając wniosek skarżącego zasadnie uznały, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie może podlegać wykładni rozszerzającej, polegającej na zastosowaniu sugerowanego przez skarżącego sposobu podzielenia na okres 12 miesięcy otrzymanego jednorazowo dodatkowego wynagrodzenia. Z tych względów prawidłowo i zgodnie z prawem przy obliczaniu dochodu organ uwzględnił nagrodę roczną otrzymaną w listopadzie 2014 r. i trzynastą pensję (por. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 346/07, LEX nr 955297; wyrok z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 309/09, LEX nr 572102; wyrok z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1020/09, LEX nr 586286; wyrok z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1714/10, LEX nr 1070779; wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 331/11, LEX nr 993592; wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 226/12, LEX nr 1258814). Brak jednej z dwóch przesłanek warunkujących, w świetle powołanych przepisów uchwały Rady Miejskiej, możliwość wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, uzasadnia udzieloną odmowę. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności czynności organu lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 173 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 966) poprzez przyjęcie, że sugerowana przez skarżącego możliwość sposobu podzielenia otrzymanego jednorazowego dodatkowego wynagrodzenia jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej podano, że dodatkowe wynagrodzenie (trzynasta pensja) oraz nagroda roczna żony skarżącego faktycznie podlegają wliczeniu do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie mniej jednak jako świadczenia jednorazowe, przyznawane raz w roku powinno być doliczone proporcjonalnie do każdego miesięcznego wynagrodzenia, czyli podzielone przez 12 miesięcy, po przepracowaniu których należy się dodatkowe wynagrodzenie. Zdaniem skarżącego przy wyliczaniu dochodu powinno się zastosować sposób wyliczenia, który jest dopuszczalny przez prawo i najkorzystniejszy z punku widzenia osoby ubiegającej się o lokal. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Po pierwsze należy wskazać, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma złożony charakter i zawiera większą ilość reguł zachowania. W pierwszym zadaniu ustawodawca określił, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W drugim zdaniu art. 3 ust. 3 ustawy wskazano natomiast, czego do tak rozumianego dochodu się nie wlicza, wliczeniu nie podlegają: świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatek z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny, zapomoga pieniężna, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenie pieniężne i pomoc pieniężna, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatek wychowawczy, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). W skardze kasacyjnej nie określono, która z reguł zawartych w przepisie została naruszona, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera także wskazania na naruszone dyrektywy wykładni. W szczególności przyznano, że dodatkowe wynagrodzenie (trzynasta pensja) i nagroda roczna podlegają wliczeniu do dochodu. W konsekwencji należy uznać, że nie postawiono zarzutu dotyczącego podanej w przepisie pozytywnej definicji dochodu, nie zakwestionowano zaliczenia kwot uzyskanych w podanych tytułów do dochodu. Nie wskazano jednak również na naruszenie którejkolwiek z reguł wykluczających, zawartych w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawy, także i w tym zakresie należy zatem uznać, że zarzut błędnej wykładni nie został prawidłowo postawiony i nie został w ogóle uzasadniony. W istocie stanowisko strony skarżącej sprowadza się do tezy, że świadczenia jednorazowe w skali roku winny podlegać zaliczeniu proporcjonalnie do okresu podlegającego badaniu w postępowaniu, albowiem powinno się stosować sposób wyliczenia dopuszczalny przez prawo i najkorzystniejszy dla strony. Nie wyjaśniono jednak, w oparciu o jakie przepisy skarżący doszedł do przekonania, że postulowana praktyka jest dopuszczalna na gruncie przepisów prawa. Takiej zasady nie zawiera przepis objęty zarzutem. Skoro nie wskazano podstaw prawnych postulowanej praktyki, to nie może odnieść skutku zarzut błędnej wykładni przepisu objętego zarzutem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie praktyka taka byłaby korzystna dla skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny skłonny jest uznać ten argument, nie jest to jednak argument mogący wskazywać na błędną wykładnię obowiązującego prawa, co najwyżej jest to postulat de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.