III SA/Gl 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania skargi na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej postanawia: odrzucić skargę.

28 lipca 2022 r. i 13 października 2022 r. skarżący złożył skargi na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Ostatnią skargę, przekazaną rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr [...], Rada Miasta uchwałą z 19 grudnia 2022 r. nr [...] pozostawiła bez rozpoznania. Wobec powyższego 2 stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu kwestionując w niej zarówno działania Przewodniczącego Rady Miasta, jak i Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. III SA/Gl 87/23 jako skarga na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania skargi na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. I tak zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185 – dalej jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 i 2707 – dalej jako O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 813 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 2a i § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia jego skargi na działalność Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, która została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej jako u.s.g.) oraz art. 229 § 1 k.p.a. Podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazuje, że skarga na działalność Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej została rozpatrzona przez Radę Miasta w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego w ww. dziale VIII k.p.a., niezależnie od formy rozpatrzenia skargi, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Dlatego przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Wskazać również należy, że wniesienie skargi w trybie działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną przez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ jednostki samorządu terytorialnego, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu, albowiem to forma uchwały jest przewidziana dla załatwiania wszystkich spraw należących do właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (tak NSA w postanowieniach z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. Lex nr 54426; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09; z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09; z 12 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1870/14, publ. CBOSA). Wobec powyższego orzeczono jak sentencji. Uchwała podjęta w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Końcowo zauważyć również należy, że o ile skarga na działalność komisji rewizyjnej i na kierującego jej pracą przewodniczącego należy do rady, to już skarga na działanie rady, która nie rozpoznała pierwszej skargi z 28 lipca 2022 r. na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, powinna być kierowana do wojewody, gdyż sąd administracyjny nie jest władny do jej rozpatrzenia. Dlatego też złożoną skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.