III SA/Gl 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 15 września 2020 r., nr XX/205/2020 w przedmiocie programu stypendialnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

15 września 2020 r. Rada Gminy Pawłowice podjęła uchwałę nr XX/205/2020 w sprawie Programu pomocy stypendialnej dla uczniów "Motywacja" (zwanej dalej w skrócie: "uchwałą"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity w Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.o."). Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Śląski, wnosząc na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 90t ust. 4 u.s.o. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że podstawą prawną dla ustanowienia pomocy stypendialnej przez organ stanowiący gminy jest art. 90t ust. 4 u.s.o. Z przepisu tego wynika, że W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy Pawłowice nieprawidłowo wypełniła upoważnienie z art. 90t ust. 4 ustawy, przyjmując w § 1 uchwały zapis, w myśl którego pomoc skierowana jest do najzdolniejszych uczniów szkół, dla których organem prowadzącym jest gmina Pawłowice. Przepis ustawowy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza i niezależnie od miejsca jego zamieszkania. Uchwalony przez Radę Gminy program pomocy stypendialnej powinien objąć swoim zakresem wszystkich uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Gminy Pawłowice, bez względu na organ prowadzący szkołę, do której uczeń uczęszcza. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale zawęża krąg osób uprawnionych do potencjalnego otrzymania pomocy stypendialnej i dlatego jest niedopuszczalne. Organ nadzoru podkreślił równocześnie, że uwzględniając literalne brzmienie art.90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4, jedyną przesłanką przyznania pomocy dzieciom jest ich uzdolnienie. Zadaniem gminy jest doprecyzowanie tego terminu przez odniesienie do miejscowych realiów, w tym potrzeb edukacyjnych. Może to polegać na wskazaniu średniej ocen lub osiągnięć w konkursach i olimpiadach wiedzy. Użyte w § 3 ust. 2 pkt 2 lit. c) uchwały określenie najwyższe osiągnięcia powoduje niejasność tego przepisu, który nie daje w tym brzmieniu miarodajnych informacji dla osób zainteresowanych pomocą stypendialną, co stanowi o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP. Kolejny zarzut Wojewody dotyczy braku wskazania w uchwale miejsca, w którym należy złożyć dokumenty wymagane do przyznania pomocy stypendialnej. Stan ten narusza art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ponieważ nie wszystkie jego elementy zostały zrealizowane. Obowiązkiem gminy jest uchwalenie trybu postępowania w sprawie przyznania pomocy, a więc również wskazanie miejsca złożenia wymaganych dokumentów. Wojewoda zakwestionował również obligatoryjne funkcjonowanie Komisji d/s opiniowania wniosków o przyznanie stypendiów, przewidziane w § 6 uchwały. Na jego mocy Komisja powoływana jest co prawda przez Wójta, ale sam obowiązek jej powołania nałożony na organ wykonawczy gminy przez organ stanowiący, wskazanie zadań i kompetencji takiej Komisji oznacza narzucenie Wójtowi sposobu realizowania jego zadań, co narusza rozdział kompetencji miedzy organem stanowiącym a wykonawczym i jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zdaniem Wojewody, zarzuty skierowane pod adresem uchwały wskazują na istotne naruszenia prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności i zastosowanie środka nadzoru z art. 93 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany przez Radę Gminy Pawłowice na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Regulacja ta jest ściśle związana z unormowaniem zawartym w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowiącym, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z regulacji powyższej wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma prawo tworzyć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (zbiorczo określonych w zaskarżonej uchwale jako "uczniowie"). Jedynym kryterium uzyskania takiej pomocy jest uzdolnienie ucznia. Program wsparcia powinien być ustalony w taki sposób, żeby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – wszystkim uczniom pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania ucznia. Ustawodawca nie wprowadził zróżnicowania z uwagi na organ prowadzący szkołę, do której uczęszcza uczeń. Ustawa nie różnicuje placówek oświatowych na szkoły prowadzone przez daną gminę (tzw. szkoły publiczne) i szkoły, których nie prowadzi dana gmina (czyli szkoły prywatne i inne szkoły publiczne – nie prowadzone jednak przez gminę). Z pomocy korzystać mają uczniowie szkół działających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na ich miejsce zamieszkania. Z regulacji ustawowej wynika, że nie jest istotne miejsce zamieszkania danego ucznia, lecz jedynie fakt, że pobiera naukę w szkole na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, uchwała programowa nie może wyłączyć uczniów szkół niepublicznych (prywatnych) a także publicznych szkół niesamorządowych. Uczniowie ci bowiem z mocy ustawy znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy wynikającej z programu w formie stypendium. Pomoc ta jest udzielana po spełnieniu dodatkowych wymogów, określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu potrzeb edukacyjnych na danym obszarze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy Pawłowice nie miała ustawowego umocowania do modyfikowania określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy stypendialnej. Ustawodawca nie uzależnił bowiem uprawnień uczniów do tej pomocy od pobierania nauki tylko i wyłącznie w szkołach prowadzonych przez gminę. Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc w tym punkcie istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, które w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, co nie zmienia faktu, iż należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na zasadność wcześniej omówionego zarzutu. Sąd nie uważa, by niewskazanie miejsca, w którym należy złożyć wniosek o pomoc stypendialną było naruszeniem prawa, które wymagałoby stwierdzenia nieważności uchwały. Z zaskarżonej uchwały wynika, że decyzje w tych sprawach podejmuje Wójt Gminy Pawłowice, oczywistym zatem jest, że do tego organu powinny być kierowane wnioski, czyli powinny być składane w Urzędzie Gminy. Taką świadomość społeczną możemy już założyć. Nie należy dopatrywać się w tym istotnego naruszenia prawa. Nie doszło też do naruszenia przez Radę Gminy art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez nieokreślenie przesłanek uznania dziecka za uzdolnione. Sugerowane przez organ nadzoru kryteria, takie jak średnia ocen, wyniki udziału w konkursach znalazły się w uchwale w jej § 3. Co do użytego w § 3 ust. 2 lit. c) określenia "udokumentowane najwyższe osiągnięcia w konkursach Fox, Kangur, Lwiątko i konkursów organizowanych przez Kuratora Oświaty", choć nie grzeszy precyzją, nie powinno być traktowane jako powód do stwierdzenia nieważności uchwały. Przy odrobinie dobrej woli można przyjąć, że chodzi o laureatów tych konkursów w rozumieniu ich regulaminów. Nie ma tu miejsca istotne naruszenie art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty ani art. 2 Konstytucji RP. Nie narusza prawa, w ocenie Sądu, postanowienie o opiniowaniu wniosków przez komisję stypendialną. Uprawnienie gmin do tworzenia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzież wiąże się z prawem gminy do uchwalenia trybu postępowania w tych sprawach (art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Uchwała w sposób bezsporny przyznaje kompetencje do podejmowania decyzji Wójtowi Gminy Pawłowice (§ 6 ust. 3). To, że wnioski ma opiniować pięcioosobowa komisja stypendialna mieści się w granicach uprawnienia do uchwalenia trybu postępowania. Powołanie tej komisji jako ciała opiniodawczego, bez kompetencji stanowiących, nie narusza rozdziału miedzy kompetencjami organu wykonawczego i stanowiącego.