III SA/Gl 63/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 15 września 2020 r., nr XX/204/2020 w przedmiocie programu stypendialnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 15 września 2020 r., Rada Gminy Pawłowice podjęła uchwałę nr XX/204/2020 w sprawie przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów i młodzieży ze szkół prowadzonych przez gminę Pawłowice (§ 1 ust. 1 uchwały – zwanej dalej w skrócie: "uchwałą"). Program skierowano do uzdolnionych uczniów osiągających sukcesy naukowe i artystyczne (§ 1 ust. 2 uchwały) i miał być realizowany w formie programu stypendialnego Motywacja (§ 3 ust. 1 uchwały). Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity w Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.o."). Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako niezgodnej z art. 90t ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.o. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że podstawę prawną do ustanowienia stypendium dla uzdolnionych uczniów stanowi art. 90t ust. 4 u.s.o. Z regulacji tej wynika, że do kompetencji rady gminy należy określenie programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, poprzedzających kolejny akt – dotyczący określenia szczegółowych warunków, od których spełnienia zależeć będzie skuteczne przyznanie stypendium dla zdolnego ucznia oraz ustalenie porządku jego przyznawania, rozumianego jako system działań, uwzględniający określoną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy Pawłowice nieprawidłowo wypełniła delegację z art. 90t ust. 1 ustawy przyjmując w myśl § 1 ust. 1 uchwały Lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży ze szkół prowadzonych przez gminę Pawłowice. Zapisem tym Rada Gminy Pawłowice w wadliwy sposób określiła adresatów skarżonej uchwały. Określenie adresatów uchwały narusza prawo w sposób istotny i wpływa na legalność całej uchwały. Przepis art. 90t ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.o. stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza i niezależnie od miejsca jego zamieszkania. Określane przez Radę Gminy ogólne ramy wsparcia, udzielanego przez gminę, określone w programie uchwalanym na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy (jak również szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, pobierającej naukę na terenie omawianej jednostki samorządu terytorialnego), powinny zatem objąć swoim zakresem wszystkich uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Gminy Pawłowice, bez względu na organ prowadzący szkołę, do której uczeń uczęszcza. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy. Tylko kategoria bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce – niezależnie od podmiotu prowadzącego daną szkołę – powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Zdaniem organu nadzoru, program wsparcia powinien być ustalony w taki sposób, aby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – z uwzględnieniem kryterium wprost wyartykułowanego w ustawie. Przepis kompetencyjny nie wskazuje na możliwość pominięcia tej wytycznej ustawowej. Tymczasem rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale zawęża krąg osób uprawnionych do potencjalnego otrzymania wsparcia na podstawie tej uchwały i dlatego jest niedopuszczalne. Organ nadzoru podkreślił, że powiązany ściśle z art. 90t ust. 1 ustawy przepis art. 90t ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 grudnia 2018 r. – a zatem także w dacie podjęcia uchwały, w kręgu podmiotów uprawnionych sytuował wszystkich uczniów szczególnie uzdolnionych, pobierających naukę w szkołach prowadzonych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż hipotezą omawianych norm prawnych objęci są także uczniowie szkół, których dana jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi, w tym uczniowie szkół prywatnych. Uchwała programowa Rady Gminy nie może zatem wyłączyć uczniów szkół niepublicznych a także publicznych szkół niesamorządowych. Osoby te z mocy ustawy znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy wynikającej z programu w formie stypendium – po spełnieniu dodatkowych wymogów, określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu potrzeb edukacyjnych na danym obszarze. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę organu nadzoru za zasadną. Organ stwierdził, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Pawłowice na posiedzeniu w dniu 12 stycznia 2021 r. analizowała skargę Wojewody i na najbliższej sesji Rady Gminy będzie wnioskowała o podjęcie uchwały o uznaniu skargi Wojewody za zasadną. Uchwałą nr XXIV/262/2021 z dnia 9 lutego 2021 r. Rada Gminy Pawłowice uwzględniła w całości skargę Wojewody Śląskiego wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na swoją uchwałę nr XX/204/2020 z dnia 15 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany przez Radę Gminy Pawłowice na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Regulacja ta jest ściśle związana z unormowaniem zawartym w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowiącym, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z regulacji powyższej wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma prawo tworzyć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (zbiorczo określonych w zaskarżonej uchwale jako "uczniowie"). Jedynym kryterium przy tworzeniu takiego programu, przewidzianym przez ustawodawcę, jest kategoria posiadania przez ucznia cechy uzdolnienia. Wynika z tego, że intencją ustawodawcy jest zapewnienia pomocy uczniom uzdolnionym. Program wsparcia powinien być ustalony w taki sposób, żeby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – wszystkim uczniom pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania ucznia. Ustawodawca nie wprowadził zróżnicowania na organ prowadzący szkołę, do której uczęszcza uczeń. Ustawa nie różnicuje placówek oświatowych na szkoły prowadzone przez daną gminę (tzw. szkoły publiczne) i szkoły, których nie prowadzi dana gmina (czyli szkoły prywatne i inne szkoły publiczne – nie prowadzone jednak przez gminę). Z pomocy korzystać mają uczniowie szkół działających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na ich miejsce zamieszkania. Z regulacji ustawowej wynika, że nie jest istotne miejsce zamieszkania danego ucznia, lecz jedynie fakt, że pobiera naukę w szkole na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, uchwała programowa nie może wyłączyć uczniów szkół niepublicznych (prywatnych) a także publicznych szkół niesamorzą - dowych. Uczniowie ci bowiem z mocy ustawy znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy wynikającej z programu w formie stypendium. Pomoc ta jest udzielana po spełnieniu dodatkowych wymogów, określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu potrzeb edukacyjnych na danym obszarze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy Pawłowice nie miała ustawowego umocowania do modyfikowania określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z lokalnego programu wsparcia. Ustawodawca nie uzależnił bowiem uprawnień uczniów danej gminy do korzystania z lokalnego programu wsparcia od pobierania nauki tylko i wyłącznie w szkołach prowadzonych przez gminę. Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, która w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.