III SA/Gl 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XIX/154/2020 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze z dnia 23 grudnia 2020 r., Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 –dalej jako usg) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIX/154/2020 Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, jako sprzecznej z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (teks jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 218 – dalej jako uppr). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 usg w związku z art. 9a ust 15 uppr. Uchwała wydana w oparciu o taką podstawę prawną winna określać procedurę powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, jak również procedurę ich odwoływania. Nadto uchwała miała określać tryb pracy zespołu. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co powoduje, że organ wykonujący kompetencję do uchwalenia tego aktu winien działać ściśle w granicach upoważnienia. Organ realizując upoważnienie musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc te warunki do treści zaskarżonej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała ta nie wypełnia upoważnienia ustawowego. Rada nie określiła bowiem trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nadto uregulowała jedynie tryb i sposób odwołania przewodniczącego tego zespołu nie odnosząc się do pozostałych członków. Dalej Wojewoda stwierdził, że w uchwale brak jest wskazania czasu trwania kadencji członków zespołu, co jest jednym z elementów szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Kolejną wadą uchwały było wskazanie, że kandydatów na członków zespołu wskazują osoby kierujące bądź zarządzające jednostkami organizacyjnymi wymienionymi w art. 9a ust. 3-5 uppr. Tymczasem organem uprawnionym do kształtowania składu Zespołu jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, co jednoznacznie wynika z art. 9a ust. 2 uppr. Wadą przyjętej uchwały jest również ustalenie obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu. W ocenie organu nadzoru obowiązek dotyczący uczestnictwa w posiedzeniach został nałożony aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia ustawowego. Przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień z obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych. W ust. 2 rozdziału 1 załącznika do uchwały powtórzono przepis art. 9a ust. 10 uppr, co stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Wojewoda wskazał również na wadę numeracji w rozdziale 2 załącznika, gdzie po punkcie 2 wpisano punkt 4. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę za uzasadnioną. Dodatkowo już po wydaniu wyroku przez Sąd w dniu 28 kwietnia 2021 r., pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Rada Miejska w Sośnicowicach w załączeniu przesłała uchwałę podjętą w dniu 28 kwietnia 2021 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. Rada Miejska w Sośnicowicach w wyniku wniesionej przez Wojewodę skargi do tutejszego Sądu podjęła w dniu 28 kwietnia 2021 r. nową uchwałę w tym samym przedmiocie, a w § 3 tejże nowej uchwały zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Jako, że stosowne pismo w tym przedmiocie wpłynęło już po dacie wyrokowania, okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wydane przez Sąd rozstrzygnięcie. Podnieść należy i to, że uznanie skargi za uzasadnioną w odpowiedzi na skargę nie wiązało Sądu. Sąd bowiem dokonuje kontroli aktu prawa miejscowego we własnym zakresie nawet, jeżeli organ uchwałodawczy gminy podziela stanowisko organu nadzoru. Sąd zatem był zobligowany do oceny aktu prawa miejscowego i nie opierał się wyłącznie na uznaniu zasadności skargi przez organ uchwałodawczy gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg). Z powołanego wyżej art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje radzie gminy przepis art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 usg). W myśl z kolei art. 9a ust. 1 i 2 uppr, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Rada gminy zaś określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (art. 9a ust. 15 uppr). Z cytowanych przepisów wynika upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały przez pryzmat powołanego przepisu Sąd doszedł do wniosku o zasadności skargi. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w rozdziale 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały rada przekroczyła upoważnienie ustawowe modyfikując przepis art. 9a ust. 3-5 uppr. Zgodnie z tym przepisem, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. 3a. 1 W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową. 4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. 5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tymczasem kwestionowany przepis uchwały stanowi, że kandydatów na członków zespołu wskazują osoby kierujące jednostkami wymienionymi w art. 9a ust. 3 – 5 uppr. W ocenie Sądu wybór przedstawicieli jednostek organizacyjnych do zespołu jest kwestią wewnętrzną tychże jednostek, w którą Rada Miejska nie mogła ingerować. Rada bowiem zgodnie z delegacją ustawową mogła określić tryb powoływania i odwoływania członków zespołu, a nie sam dobór kandydatów, spośród których ci członkowie będą powoływani. Dalej – skoro uchwała ma określać tryb powoływania i odwoływania członków zespołu, to niewystarczające jest uregulowanie wyłącznie kwestii trybu powoływania członków zespołu. Uchybienie obowiązkowi uregulowania trybu odwoływania członków zespołu powoduje, że akt prawa miejscowego uchybia w tym zakresie upoważnieniu ustawowemu. Skoro przepis art. 9a ust. 15 uppr obliguje radę miejską do uregulowania również kwestii odwoływania członków, to rada ten obowiązek winna wykonać. Sąd podziela stanowisko Wojewody co do wadliwości regulacji dotyczącej obowiązkowego uczestnictwa członków w posiedzeniach zespołu. Jest to stanowisko uzasadnione tym bardziej, że zaskarżona uchwała nie tylko nie przewiduje sytuacji wyjątkowych, losowych uniemożliwiających udział w posiedzeniu zespołu, lecz nie wskazuje skutków związanych z nieobecnością któregokolwiek z członków zespołu. Skoro uchwała miała określać warunki funkcjonowania zespołu, a wprowadziła obowiązkowy udział w posiedzeniach tego zespołu, to winna również przewidzieć skutki niestawiennictwa członka zespołu, czy też trwałej niemożności uczestniczenia w posiedzeniach zespołu. W świetle postanowień zaskarżonej uchwały, brak jednego członka na posiedzeniu, bądź trwała niemożność udziału w posiedzeniach paraliżuje działanie całego zespołu. Rada Miejska nie dopełniła zatem obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 7 w zw. z art. 9a ust. 15 uppr. W niniejszej sprawie Sąd zgadza się również z Wojewodą co do tego, że zapis w rozdziale 1 ust. 2 uchwały jest wadliwy. Oczywiście nie każde powtórzenie regulacji ustawowej stanowi rażące naruszenie prawa. Jednakże w tym przypadku wskazanie, że "zespół może tworzyć grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" nie daje się pogodzić z przepisem art. 9a ust. 10 uppr. Przepis ten bowiem dopuszcza tworzenie grup roboczych wyłącznie w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Omawiany przepis uchwały zaś nie precyzuje w jakich przypadkach takie grupy mogą zostać powołane. Nie jest to zatem powtórzenie regulacji ustawowej (jak twierdzi Wojewoda), co jej niedopuszczalna modyfikacja. Rada Miejska naruszyła tym samym przepis art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 9a ust. 10 uppr. Wskazane wyżej uchybienia uchwały w ocenie Sądu stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego gminy. Ostatnie wskazane w skardze uchybienie, polegające na błędzie numeracji jednostek redakcyjnych uchwały ma charakter nieistotny, niestanowiący naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z poźn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie z uwagi na zagrożenie epidemiczne Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a odpisy zarządzenia zostały doręczone stronom.