III OSK 4451/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. V. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 389/19 o odrzucenie skargi w sprawie ze skargi D. V. na uchwałę Zarządu Miasta [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 389/19 odrzucił skargę D. V. (dalej: "skarżący") na uchwałę Zarządu Miasta [...] z [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 21 września 2017 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sześć aktów prawnych wydanych przez organy samorządu terytorialnego w [...], w tym uchwałę Rady Miasta [...] z [...] września 1991 r. w przedmiocie utworzenia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi skarżący swój interes prawny uzasadnił m.in. oskarżeniem go o popełnienie czynu zabronionego objętego dyspozycją art. 222 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.). Zarzut ten odnosił się do zdarzenia z [...] lipca 2014 r. polegającego na naruszeniu nietykalności cielesnej M. Z. – pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...]. W ocenie skarżącego zakład ten nie został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że osoba pokrzywdzona czynem, do którego doszło [...] lipca 2014 r., nie była funkcjonariuszem publicznym. Tym samym sprzeczne z prawem były zarówno akt tworzący ten zakład, jak i kolejne akty regulujące jego status, w tym zaskarżony akt. Zaakcentował, że kompleksową definicję stanu prawnego określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, stwierdzając, iż "(...) W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym, jak przyjęto w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący musi udowodnić, że kwestionowana uchwala naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego określone obowiązki". Zanegował argumentację organu, która w jego ocenie, sprowadza się do twierdzenia, że interes nie przysługuje skarżącemu ze względu na brak ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, czyli wydania wyroku w sprawie karnej. Zaznaczył nadto, że wykonuje zawód syndyka masy upadłości. Podał, że syndyk masy upadłości musi dysponować licencją doradcy restrukturyzacyjnego, która na zasadzie art. 20 ust. 1 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego podlega zawieszeniu w razie prowadzenia postępowania o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Jego licencja doradcy restrukturyzacyjnego została zawieszona decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2017 r. (sprawa [...]). Decyzja jest ostateczna. Informacja w tym przedmiocie jest publicznie znana przez podanie do wiadomości na stronie www.ms.aov.pl, stosownie do norm ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Niewątpliwie zatem, w ocenie skarżącego, ma on interes prawny do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Zwrócił uwagę, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia jakie miało miejsce [...] lipca 2014 r., tj. po wydaniu przedmiotowego aktu. Oznacza to, że w chwili wydania uchwały nie istniał interes prawny, który mógłby zostać przez jego wejście w życie naruszony. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy akt, nie odnosił się bezpośrednio, ani też pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Tym samym nie mógł on wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Późniejsze natomiast zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, związanego z naruszeniem nietykalności cielesnej pracownika samorządowego sprawiło, że stał się on faktycznie zainteresowany w uznaniu, iż Zakład nie został prawidłowo powołany, a tym samym jego pracownicy nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów prawnokarnych. Nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu powyższego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."). Jednocześnie wskazał, że uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282). Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób, trudno jednak przyjąć, aby osoby te wywodziły interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek. Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę odrzucił. Na ww. postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 u.s.g., przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu z uwagi na brak posiadania interesu prawnego, podczas gdy w sytuacji uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pracownicy Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej nie mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów prawnokarnych, co powoduje brak możliwości postawienia skarżącemu zarzutów z art. 222 § 1 k.k. w stosunku do wskazanych powyżej pracowników, zatem uznać należało, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu prawa miejscowego; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., przez odrzucenie skargi w sytuacji gdy skarżący posiadał interes prawny do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się, że przepis ten dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 207/18). Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. naruszenia art. 101 u.s.g., zwrócić należy uwagę, że został on sformułowany w sposób nieprawidłowy. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do ww. art. 101 u.s.g. nie został dopełniony, bowiem przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie tego zarzutu uznać należy, że odnosi się on do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów stwierdzić należy, że strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy (zarówno objętej treścią art. 3 § 2 pkt 5, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; 13 czerwca 2018 r., II GSK 986/18). Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki NSA z: 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435/15; 19 grudnia 2018 r.; I OSK 1665/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zwrócić trzeba uwagę, że skarżący naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały upatruje w negatywnym wpływie na jego sytuację prawnokarną. Wyjaśnił, że w przypadku uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jego pracownicy nie mogliby zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych, a tym samym nie mogłyby być mu postawione zarzuty z art. 222 § 1 k.k. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego okoliczności w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że jego interes prawny został naruszony w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał bowiem, aby sporna uchwała miała wpływ na jego sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Jak już natomiast wskazano powyżej, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzony być musi z prawa materialnego administracyjnego. Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób. Trudno zatem przyjąć aby osoby te mogły wywodzić swój interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że skarżący, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazał swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił. Tym samym także drugi z zarzutów powołany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.