III SA/Gd 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. K. i Gazety [...] na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Miasta K. postanawia: 1. uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2021 r. o odrzuceniu skargi Gazety [...]; 2. odrzucić skargę Gazety [...].

W dniu 26 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie skargi na działalność Burmistrza Miasta K. Wskazane pismo procesowe zostało oznaczone jako skierowane do Sądu przez dwa podmioty - U. K. oraz Gazetę [...] (zwaną dalej także "skarżącą"). Skarga została odręcznie podpisana przez U. K. oraz odrębnie przez A. P. i w tym zakresie opatrzona również pieczęcią "Gazeta [...] A. P. Redaktor Naczelna". Ponieważ skarga zawierała braki formalne - w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r. - wystąpiono z wezwaniem o ich uzupełnienie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. W tym zakresie, jeżeli chodzi o wezwanie skierowane do skarżącej, tj. Redakcji Gazety [...], wystąpiono o nadesłanie dokumentu uprawniającego do podpisania skargi przez A. P. Postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") - odrzucił skargę Gazety [...] z uwagi na brak wykazania umocowania do podpisania skargi przez A. P. Na powyższe postanowienie Gazeta [...] wniosła zażalenie zarzucając wydanie tego postanowienia z naruszeniem prawa i wyjaśniając, że skarżąca w dniu 5 lutego 2021 r. – w związku z ww. wezwaniem – wysłała do tut. Sądu pismo, do którego załączony został dokument potwierdzający, że A. P. jest Redaktorem Naczelnym Gazety [...] i jest upoważniona do podpisywania pism procesowych w imieniu gazety. Z notatki urzędowej z dnia 22 kwietnia 2021 r., sporządzonej przez Starszego Sekretarza Sądowego tut. Sądu, wynika, że w dniu 22 kwietnia 2021 r. podczas przeglądu dokumentów w pok. 223 natrafiono na pismo z datą wpływu 9.02.2021 r., które nie zostało zarejestrowane w Oddziale Spraw Ogólnych i Osobowych. Na kopercie dołączonej do pisma widnieje sygnatura akt III SA/Gd 77/21 i pismo to wraz z kopertą zostało w tym samym dniu przekazane Kierownikowi Sekretariatu Wydziału III (k. 87 akt sądowych). Odnalezione pismo, to - przesłana do tut. Sądu przesyłką nadaną w dniu 5 lutego 2021 r. - kopia postanowienia Sądu Okręgowego w G. [...] Wydział Cywilny z dnia 2 maja 2017 r. (sygn. akt [...]) o wpisaniu do rejestru dzienników i czasopism miesięcznika [...] ze wskazaniem, że jego redaktorem naczelnym jest A. P. (k. 85 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 195 p.p.s.a. akta sprawy wraz z zażaleniem wojewódzki sąd administracyjny przedstawia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu po doręczeniu zażalenia pozostałym stronom (§ 1 zd. 1), przy czym jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo, zaś od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych (§ 2). Według przepisu art. 195 § 2 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd, który je wydał, jest możliwe wtedy, gdy zażalenie jest "oczywiście uzasadnione", co wskazuje na to, że podstawą "autokontrolnego uchylenia" mogą być objęte zarówno przyczyny formalne, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względy merytoryczne (por. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 374/04, LEX nr 707782). Zwrot "oczywiście uzasadnione" użyty w art. 195 § 2 p.p.s.a. oznacza, że chodzi tu o zarzuty uzasadnienia "wskazujące na jaskrawy błąd" - wadliwość zaskarżonego postanowienia jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy. Zażalenie jest "oczywiście uzasadnione", jeżeli sąd podziela zarzuty i żądania w nim zawarte, uznając swą pomyłkę w tym zakresie (zob. LEX/el – komentarz do art. 195 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011 oraz B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2019). Jak wynika z akt sprawy oczywistym jest, że skarżąca - Redakcja Gazety [...], działając na wezwanie tut. Sądu i w zakreślonym przez Sąd terminie, przedstawiła dokument wskazujący na upoważnienie A. P. do podpisania w imieniu Gazety [...] skargi wniesionej na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie skargi na działalność Burmistrza Miasta K. O powyższej okoliczności Sąd, który rozpoznawał przedmiotową skargę i w dniu 1 marca 2021 r. - na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – wydał zaskarżone postanowienie, nie miał jednak wiedzy z powodów opisanych powyżej. W tej sytuacji, po wniesieniu przez skarżącą zażalenia na postanowienie z dnia 1 marca 2021 r. i odnalezieniu nadesłanego dokumentu uprawniającego A. P. do podpisania skargi w imieniu Gazety [...], uzasadnionym i koniecznym było zastosowanie w niniejszej sprawie trybu autokontroli postanowienia przewidzianego w art. 195 § 2 p.p.s.a. W doktrynie podnosi się, że wykorzystanie możliwości uchylenia postanowienia zaskarżonego oczywiście uzasadnionym zażaleniem i rozpoznanie sprawy, w miarę potrzeby, na nowo, powinno być traktowane jako obowiązek sądu pierwszej instancji, gdyż przeciwdziała skutecznie przewlekaniu postępowania, natomiast uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy na nowo następuje w jednym postanowieniu (zob. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 584). Mając to na uwadze Sąd, dostrzegając oczywistą zasadność złożonego przez skarżącą zażalenia na postanowienie tut. Sądu wydane w dniu 1 marca 2021 r. o odrzuceniu skargi Gazety [...] z uwagi na nie uzupełnienie jej braków formalnych, postanowił - na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. - uchylić wskazane postanowienie z dnia 1 marca 2021 r., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia. Rozpoznając na nowo sprawę w związku z wniesioną przez Gazetę [...] skargą na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie skargi na działalność Burmistrza Miasta K., należy na wstępie wskazać, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności w oparciu o treść art. 3 p.p.s.a., w którym określono zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła uchwałę Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2020 r. nr [...]. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że przedmiotowy akt został podjęty na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a."). W świetle podjętej uchwały Rada Miasta K. uznała za bezzasadną skargę na działalność Burmistrza Miasta K.. Należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Sąd wskazuje, że powszechne jest stanowisko, wedle którego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w Dziale VIII k.p.a. ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Również fakt, że skarga na działalność Burmistrza Miasta K. została rozpatrzona przez Radę Miasta K. w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. w tej materii: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 2760/17). Innymi słowy, istotą dla wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym do czego kompetencję - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - posiadała Rada Miasta K.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zainicjowana przedmiotową skargą sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, dlatego rozpoznając sprawę na nowo w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a., odrzucił skargę Gazety [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji postanowienia. Kończąc Sąd pragnie wyjaśnić, że pomimo w istocie wydania takiego samego rozstrzygnięcia w sprawie, jak w uchylonym postanowieniu z dnia 1 marca 2021 r., tj. odrzucenia wniesionej przez skarżącą skargi, koniecznym było skorzystanie z trybu autokontroli i uchylenie ww. postanowienia z dnia 1 marca 2021 r. oraz ponowne rozpoznanie sprawy "na nowo", z uwagi na odmienną argumentację i podstawę prawną uzasadniającą podjęcie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, i wiążącą się z tym możliwość kwestionowania przez skarżącą stanowiska Sądu pierwszej instancji w ramach odrębnego trybu zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).