III SA/Gd 688/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Gminy Czarna Dąbrówka z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr XXXIV/408/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 21 kwietnia 2022 r. Rada Gminy Czarna Dąbrówka podjęła uchwałę nr XXXVI/408/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.". W § 1 uchwały zapisano, że: 1/ wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej ustala się na kwotę 10 zł, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej 2/ wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu, ustala się na kwotę 5 zł, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z terenu jednostki ochotniczej straży pożarnej. W § 2 wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Czarna Dąbrówka nr XXV/160/09 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 czerwca 2022 r. W dniu 14 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Lęborku na wyżej wskazaną uchwałę. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podniósł zarzuty: 1/ istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy u.o.s.p., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez przyjęcie w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu należny jest dla "strażaka ratownika", a nie dla "strażaka ratownika OSP"; 2/ istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz § 126 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na zawarciu w § 2 zaskarżonej uchwały niezgodnego z prawem zapisu o utracie mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Czarna Dąbrówka nr XXV/160/09 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę - wydanej na podstawie art 28 ust 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1372, dalej jako "u.o.p."), podczas gdy przepis ten został uchylony art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem wejścia jej w życie, z czego wynika, że poprzednio obowiązująca uchwała przestała obowiązywać 1 stycznia 2022 r. z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 1 uchwały Rada Gminy Czarna Dąbrówka mówi o tym, że ekwiwalent jest należny dla "strażaka ratownika", podczas gdy z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika wprost, że ekwiwalent należny jest "strażakom ratownikom OSP". W ocenie Prokuratora wskazana regulacja uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a tym samym jest niezgodna z prawem. Niezgodny z prawem jest również w ocenie Prokuratora zapis § 2 zaskarżonej uchwały odnoszący się do utraty mocy obowiązującej przez wcześniejszą uchwałę Rady Gminy Czarna Dąbrówka nr XXV/160/09. W tym zakresie wskazano, że aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie wcześniejszej ustawy u.o.p. Jednocześnie przepis ten został uchylony art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem wejścia w życie tej ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że poprzednie uchwały utraciły moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r., zatem, taki zapis w uchwale może wprowadzać w błąd adresatów uchwały co do tego, że poprzedni akt prawa miejscowego utracił ważność wskutek decyzji rady, a nie z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarna Dąbrówka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że regulacja zawarta w § 1 nie wprowadza w błąd co do zakresu podmiotowego uprawnienia do ekwiwalentu, przez użycie sformułowania "strażak ratownik", jasnym jest bowiem, że zaskarżona uchwała dotyczy strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, a nie jakiegokolwiek innego strażaka. W uchwale powołano bowiem prawidłową postawę prawną zawartą w art. 15 u.o.s.p., w którym jest mowa o "strażaku ratowniku OSP". W odniesieniu do zarzutu Prokuratora dotyczącego § 2 zaskarżonej uchwały organ wskazał natomiast, że Rada Gminy Czarna Dąbrówka wprowadzając kwestionowaną regulację miała na uwadze, że zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały o których mowa w art. 15 ust. 2 (to jest dotyczące ekwiwalentu), podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. W ocenie organu, z tego przepisu należy zatem wyinterpretować, że "stare" uchwały, to jest podjęte na podstawie art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązują do czasu podjęcia nowych uchwał, na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Czarna Dąbrówka wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 30 stycznia 2009 r. nr XXV/160/09 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2021 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale , że "traci moc uchwała Rady Gminy Czarna Dąbrówka nr XXV/160/09 z dnia 30 stycznia 2009 r. (...)", skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. Powyżej umówione wady wynikające z naruszenia § 32 ust. 1 w zw. § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stwierdzone w przez Sąd tak w odniesieniu do § 2 (wadliwe wskazanie tak skutku jak i daty utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały), jak i w odniesieniu do § 3 (wadliwie wskazana data wejście w życie nowej uchwały) niewątpliwie mają charakter istotny. Dotyczą bowiem wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, co stanowi konieczną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zapisy uchwały wadliwie określają datę jej obowiązywania, jak datę utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wprowadzonej w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która jak wyjaśniono powyżej utraciła moc obowiązującą już z dniem 31 grudnia 2021 r. Odnosząc się do natomiast drugiego zarzut skargi, wskazać należy, że Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, aby przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "strażak ratownik", zamiast "strażak ratownik OSP" stanowiło wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały nie powoduje w ocenie Sądu wątpliwości, że ekwiwalent należny jest tylko strażakom ochotniczej straży pożarnej, a nie wszystkim strażakom, to jest poza strażakami ochotniczej straży pożarnej, także strażakom zawodowym. Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, całościowa wykładnia uchwały, podjętej w oparciu o określone upoważnienie ustawowe nie mogła prowadzić do sporów dotyczących jej zakresu podmiotowego. Poprzez odesłanie do art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przy jednoczesnym wskazaniu w § 1 zaskarżonej uchwały, że dotyczy ona ekwiwalentów dla strażaków ratowników w ocenie Sądu w wystarczający sposób dookreślono, że uchwała dotyczy wypłaty ekwiwalentów strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej. W tym zakresie Sąd nie stwierdził zatem, aby zaskarżona uchwała pozostawała w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Natomiast, jak zaznaczono już wyżej, stwierdzenie przez Sąd, że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący wprowadził w uchwale zapisy o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały regulującej kwestie wypłaty ekwiwalentu, a także zapisy o wejściu analizowanej uchwały w życie w sposób sprzeczny z § 32 ust. 1 w zw. § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - stanowiło istotne naruszenie prawa i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.