III SA/Gd 693/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Kwidzyn z dnia 16 marca 2022 r. nr XXXVI/231/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy Kwidzyn, za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 16 marca 2022 r. Rada Gminy Kwidzyn podjęła uchwałę nr XXXVI/231/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy Kwidzyn za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p." W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy Kwidzyn za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w kwocie: 1/ działanie ratownicze, akcja ratownicza – 24 złotych za godzinę, 2/ szkolenie lub ćwiczenia – 10 zł za godzinę. W § 2 wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Kwidzyn. W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały z dnia 31 stycznia 2022 r. XXXV/223/22 Rady Gminy Kwidzyn w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Kwidzyn za udział w działaniach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż pożarną lub Gminę Kwidzyn. W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność podjęcia uchwały podyktowana jest wejściem w życie nowej ustawy o ochotniczych strażach pożarnych i braku przepisów przejściowych. W dniu 18 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na wyżej wskazaną uchwałę XXXVI/231/22 z dnia 16 marca 2022 r. Prokurator wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa: 1/ art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej naliczanego "za godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy Kwidzyn do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2/ art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za godzinę" , podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy Kwidzyn do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarte w § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały zapisy dotyczące naliczania ekwiwalentu "za godzinę" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Wprowadzając odmienną zasadę naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP w sposób nieuprawniony zmodyfikowano w ocenie Prokuratora art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skarżący podkreślił, że brak zgodnego z zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kwidzyn przychyliła się do stanowiska skarżącego Prokuratora. Wskazano, że skarga została złożona dniu 14 września 2022 r., natomiast Rada Gmina Kwidzyn podjęła w dniu 28 września 2022 r. uchwałę nr XLI/259/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP rozliczanego za każdą rozpoczętą godzinę działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczenia, uwzględniając wszystkie uwagi wniesione przez Prokuratora w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wskazać po pierwsze należy, że zgodnie z art. art. 134 § 1 p.p.s.a., że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawa prawną. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Organ winien doprowadzić do sytuacji, w której podjęta w kwestii ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uchwała, bądź jak w niniejszym przypadku kolejne uchwały, obejmie zakresem swojej regulacji okres od 1 stycznia 2022 r., jako daty wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. W niniejszym przypadku sytuacja taka nie zachodzi, bowiem pierwsza podjęta przez organ uchwała w przedmiocie należnego strażakom OSP ekwiwalentu – uchwała z dnia 31 stycznia 2022 r. XXXV/223/22 Rady Gminy Kwidzyn w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Kwidzyn za udział w działaniach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż pożarną lub Gminę Kwidzyn, zgodnie z jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Nie objęła na zatem miesiąca stycznia oraz części miesiąca lutego 2022 r. Organ w zaskarżonej uchwale uchylając poprzednią uchwałę winien nadać aktualnej uchwale moc obowiązującą w okresie nieobjętym uchylaną uchwałą. Wskazana wada dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, co stanowi konieczną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za godzinę" udziału odpowiednio w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (pkt 1) albo szkoleniu lub ćwiczeniu (pkt 2), dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie reguluje zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej i stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przepis § 1 uchwały stanowi: ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy Kwidzyn za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w kwocie: 1/ działanie ratownicze, akcja ratownicza – 24 złotych za godzinę, 2/ szkolenie lub ćwiczenia – 10 zł za godzinę. Stanowiący podstawę kompetencyjną jego podjęcia przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Na gruncie tego uregulowania odróżnić należy kwestię ustalenia wysokości ekwiwalentu oraz kwestię zasad jego naliczania (przyznawania). Zasady naliczania ekwiwalentu zostały określone przez ustawodawcę - ekwiwalent jest przyznawany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Z regulacji tej wynika po pierwsze – zasada naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę oraz po drugie - zasada jego liczenia od momentu zgłoszenia wyjazdu jednostki. Skoro zasady te określono normą rangi ustawowej brak jest podstaw do ich określania przez radę gminy. Brak jest także podstaw do uznania by rada gminy miała obowiązek powtórzenia w uchwale regulacji ustawowej w tym zakresie. Powszechnie uznaje się bowiem, że zapisy prawa miejscowego nie powinny powtarzać regulacji ustawowych i powtórki takie z zasady oceniane są w kategoriach istotnego naruszenia prawa, z uwagi na zawarcie w akcie prawa miejscowego regulacji przekraczanej przyznaną organowi kompetencję. Ustawodawca przekazał radzie gminy jedynie kompetencję do odkreślenia stawki godzinowej a więc wysokości ekwiwalentu należnego za godzinę. Nie upoważnił on natomiast rady gminy do określenia zasad wypłaty ekwiwalentu za niepełne godziny ani do określenia początku biegu czasu, za który należny jest ekwiwalent. Przy wypłacie tego ekwiwalentu należy zatem przestrzegać ustawowej zasady jego ustalenia za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, przy przyjęciu wysokości stawki określonej w uchwale. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację było ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. Rada spełniła ten obowiązek prawidłowo. Podniesiony w tym zakresie w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Dodatkowo wyjaśnić należy, że przywołana przez organ okoliczność podjęcia w dniu 28 września 2022 r. uchwały Nr XLI/259/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP rozliczanego za każdą rozpoczętą godzinę działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczenia, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, tj. na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia. Podkreślenia wymaga, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego, tj. § 3 uchwały z dnia 28 września 2022 r. Nr XLI/259/22. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.