III SA/Gd 67/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska – Kulesza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim na uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/532/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Starogard Gdański za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 31 marca 2022 r. Rada Gminy Starogard Gdański podjęła uchwałę nr XLIV/532/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Starogard Gdański za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p."). W § 1 punkt 1 i punkt 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Starogard Gdański: punkt 1 - 24 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej; punkt 2 - 12 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Starogard Gdański lub inne uprawnione podmioty. W § 2 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Starogard Gdański nr XLIII/515/2022 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkowi ochotniczej straży pożarnej w Gminie Starogard Gdański za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 5 maja 2022 r. pod pozycją 1717. W dniu 3 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/532/2022. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, podniósł zarzut istotnego naruszenie prawa, to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, 40 ust. 1 u.s.g. oraz 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia tego ekwiwalentu "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miasta) na podstawie ustawy kompetencyjnej. Uzasadniając zarzut Prokurator z odwołaniem się do treści delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazał, że przyjęcie samego zapisu "za udział" może zostać odczytane za ograniczenie uprawnienia do ekwiwalentu. Poprzez zastosowanie takiego sformułowania, przy jednoczesnym pominięciu w zapisach uchwały ustawowo uregulowanego sposobu określenia docelowej kwoty ekwiwalentu, dochodzi do sprzeczności między treścią uchwały a przepisem ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Starogard Gdański wniosła o jej oddalenie wskazując, że przyjęte przez Radę rozwiązanie, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie stoi w sprzeczności z normą wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Ustawa ta w art. 15 ust. 2 precyzuje bowiem, od jakiego momentu należy naliczać ekwiwalent. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych regulacji zawartych w uchwale pierwszeństwo mają zawsze przepisy zawarte w aktach rangi ustawowej. Ponadto, nawet gdyby uznać, że regulacja zawarta w § 1 punkt 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 15 ust. 2 u.o.s.p., to naruszenie to nie ma charakteru istotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Dla porządku należy przypomnieć, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Sądowi wiadomo z urzędu, że Rada Gminy Starogard Gdański wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 22 grudnia 2020 r. uchwałę nr XXVIII/306/2020 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkowi ochotniczej straży pożarnej w Gminie Starogard Gdański za udział w działaniu ratowniczo - gaśniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Co istotne, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). W dniu 24 lutego 2022 r. Rada Gminy Starogard Gdański podjęła uchwałę nr XLIII/515/2022 zawierającą zapis (§ 2), że uchwała nr XXVIII/306/2020 traci moc. W § 3 uchwały nr XLIII/515/2022 zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. W § 2 zaskarżonej obecnie uchwały wskazano na utratę mocy przez uchwałę Rady Gminy Starogard Gdański nr XLIII/515/2022 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkowi ochotniczej straży pożarnej z w Gminie Starogard Gdański za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator uczynił uchwałę nr XLIV/532/2022, wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy. Skoro tak, to Sąd uprawniony był do jej oceny w całości, nie będąc związany zarzutami skargi Prokuratora. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem, które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też, w ocenie składu orzekającego, wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę. Mając na uwadze powyższą regulację Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Podzielić należy pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 punkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału [...]", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty). To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Sformułowanie § 1 punku 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 punkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Poczynione wyżej rozważania należy również odnieść do regulacji § 1 punkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte na gruncie § 1 punkt 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym [...]" dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., także stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie albo ćwiczenie odbywa się poza siedzibą OSP i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy również wskazać, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację winno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposoby jego obliczanie, gdyż ta kwestia wynika z ustawy. Zwrócić należy także uwagę, że nieprawidłowym było zawarcie w § 1 punkt 2 zaskarżonej uchwały zawężenia pojęcia "szkolenia" lub "ćwiczenia" do szkolenia lub ćwiczenia "pożarniczego", skoro u.o.s.p. takiego dodatkowego określenia (kwalifikatora) w ogólne nie przewiduje. Poczynione zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.