III SA/Po 1203/22

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2022 r. nr LIII/446/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 24 lutego 2022 r. nr LIII/446/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r., poz. 1685). Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej: u.OSP przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 u.OSP przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych (§ 1 pkt 1) i szkoleniu pożarniczym (§ 1 pkt 2) z pominięciem uczestnictwa w akcji ratowniczej i ćwiczeniu, czym w sposób nieuprawniony zawężono zakres przysługującego ekwiwalentu pieniężnego, nie wypełniając w pełnym zakresie obecnie obowiązującej delegacji ustawowej; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP przez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym" i "za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Pobiedziska", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.OSP uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nadto art. 15 ust. 1 u.OSP nie ogranicza ekwiwalentu wyłącznie do szkoleń pożarniczych organizowanych przez PSP lub Gminę; 4. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "zał. do r.ztp", polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że traci moc poprzednio obowiązująca uchwała Nr III/30/2018 z dnia 7 grudnia 2018 r., podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia. W związku z powyższym Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z uznaniem zarzutów skargi i podjęciem w dniu 15 grudnia 2022 r. nowej uchwały nr LXIX/568/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2023 r. Prokurator podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazując, że podjęcie przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska nowej uchwały orzekającej m.in. o utracie mocy przez zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę nie można traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a. Powyższe wynika z faktu, że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia (utraty mocy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd - zważywszy na wniosek zawarty w skardze Prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i brak żądania organu w odpowiedzi na skargę przeprowadzenia rozprawy – rozpoznał sprawę w tym właśnie trybie. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi co do zasady do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W tym miejscu ustosunkowując się do stanowiska organu zajętego w odpowiedzi na skargę zważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc), w przeciwieństwie do uchylenia wywierającego skutki jedynie na przyszłość (ex nunc). Z uwagi na powyższe stwierdzenie w § 3 uchwały Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 15 grudnia 2022 r. nr LXIX/568/2022, iż "traci moc uchwała Nr LIII/446/2022 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych" nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; również: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.OSP strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie wskazał skarżący Prokurator, art. 15 ust. 1 u.OSP posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.OSP ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". W myśl zaś art. 8 u.OSP "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.OSP, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale (w jej nazwie i § 1). W konsekwencji, co trafnie podniósł Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Ponadto zaskarżona uchwała wadliwie przewiduje ekwiwalent jedynie za udział w działaniach ratowniczych (§ 1 pkt 1 uchwały) lub szkoleniu pożarniczym (§ 1 pkt 2 uchwały), podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 u.OSP ów ekwiwalent przysługuje za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP. Z tego zatem również względu uznać należy, że istotnie narusza ona powołane przepisy prawa materialnego. Dalej zważyć należy, iż przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W zaskarżonej uchwale przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym" (§ 1 pkt 1) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Pobiedziska". Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie u.OSP (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Po pierwsze, powołane przepisy ekwiwalent pieniężny winien przysługiwać za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, a nie za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa czy to w działaniu ratowniczym, czy to w szkoleniu pożarniczym. Po wtóre, przepisy u.OSP, w szczególności art. 15 ust. 1 i 2 u.OSP, nie upoważniają rady gminy (miasta) do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez PSP lub gminę. Innymi słowy, każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniu pożarniczym, bez względu na to kto jest jego organizatorem, winno być wynagradzane (za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP) ekwiwalentem pieniężnym. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77). Podejmując zatem akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący gminy (miasta) powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący nie realizuje wytycznych zawartych w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępny: jak ww. wyrok NSA). Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio zagadnienie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), dalej u.o.p.). W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska Gminy Pobiedziska wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z 7 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 zał do r.ztp jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 zał do r.ztp także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Nr III/30/2018 z 7 grudnia 2018 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Podzielając zatem zarzuty skargi prokuratorskiej Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w całości została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wobec tego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.