III SA/Gd 817/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 3 lutego 2022 r. nr XLVI/458/2022 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Krokowa uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 3 lutego 2022 r. Rada Gminy Krokowa podjęła uchwałę nr XLVI/458/2022 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Krokowa uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p."). W § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Krokowa: ust.1 - za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w kwocie 20 zł; ust. 2 - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 10 zł. W § 2 uchwały zapisano, że stawki, o których mowa w § 1 mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2022 r. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Krokowa. W § 4 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały "[...] Nr XXXII/320/2021 Rady Gminy Krokowa z dnia 25 lutego 20221 r." W § 5 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 3 marca 2022 r. pod pozycją 845. W dniu 6 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Pucku na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 3 lutego 2022 r. nr XLVI/458/2022. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podniósł, że zaskarża § 1 ust. 2 oraz § 4 uchwały zarzucając istotne naruszenie prawa: 1. art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w §1 ust. 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i zawężenie ustawowego pojęcia "szkoleń" jedynie do szkoleń o charakterze pożarniczym; 2. art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w §1 ust. 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego poprzez przekroczenie w § 1 ust. 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację zasad ustalenia ekwiwalentu poprzez przyjęcie wbrew ustawie, że ekwiwalent ustala się za rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach; 3. art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 126 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uchylenie w § 4 uchwały XLVI/458/2022 (winno być XXXII/320/2021 – przyp. Sądu), która przestałą obowiązywać z mocy prawa. Uzasadniając zarzuty z punktów 1 i 2 petitum skargi Prokurator wskazał, że akt prawa miejscowego nie może naruszać Konstytucji ani regulacji ustawowej zawierającej upoważnienie do jego ustanowienia. W przedmiotowej uchwale należało zakwestionować § 1 ust. 2, w którym wbrew regulacji u.o.s.p. zawężono pojęcie szkoleń do "szkoleń pożarniczych". W § 1 ust. 2 uchwały zawarto nadto zapis ("[...] za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach [...]"), będący wyrazem niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, to jest art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W zakresie uzasadnienia zarzutu z punktu trzeciego petitum skargi Prokurator podniósł, że uchwały podejmowane na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (przed dniem 1 stycznia 2022 r.) wobec wejścia w życie u.o.s.p. i braku przepisów przejściowych w tej ustawie utraciły moc obowiązującą właśnie z dniem 1 stycznia 2022 r. W zaskarżonej uchwale zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę poprzednio obowiązującą, co może wprowadzać w błąd co do tego, że poprzednio obowiązująca uchwała utraciła moc wskutek decyzji radnych, a nie z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krokowa wniosła o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że po wpłynięciu skargi Prokuratora i jej uwzględnieniu w dniu 30 listopada 2022 r. podjęła została nowa uchwała nr LX/561/2022 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Krokowa uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Krokowa wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 25 lutego 2021 r. uchwałę nr XXXII/320/2021 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Krokowa za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Krokowa w § 4 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXXII/320/2021, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższą regulację Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zostało zachowane uprawnienie rady gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników OSP. W ocenie Sądu dla zapewnienia powyżej opisanego standardu nie jest nadto wystarczające zawarcie w treści danej uchwały regulacji wskazującej na zastosowanie określonych stawek ekwiwalentu od określonej daty (w realiach sprawy § 2 zaskarżonej uchwały). Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała w § 5 wadliwie określa datę swego wejścia w życie, gdyż datą wejścia w życie takiej uchwały - w sposób zapewniający pełne urzeczywistnienie wynikającego z ustawy prawa strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. - powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Przedmiotowa wada ma charakter istotny i rzutuje na ocenę wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, w tym regulacji o charakterze dereogacyjnym (zawartych w § 1 – 4). Sąd podziela także pogląd Prokuratora, że nieprawidłowym było zawarcie w zaskarżonej uchwale zawężenia pojęcia "szkolenia" do "szkoleń pożarniczych", skoro u.o.s.p. takiego dodatkowego określenia (kwalifikatora) nie przewiduje. Ponadto przyjęte na gruncie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych [...]", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zakwestionowany przez Prokuratora zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie albo ćwiczenie odbywa się poza siedzibą OSP i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. Co istotne, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co także postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, przywołana przez organ okoliczność podjęcia w dniu 30 listopada 2022 r. uchwały nr LX/561/2022 nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, to jest na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, to jest od momentu jej uchwalenia. Pokreślenia wymaga, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego, to jest § 3 uchwały z dnia 30 listopada 2022 r. nr LX/561/2022. Poczynione zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.