III OZ 652/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1348/23 o wstrzymaniu wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 czerwca 2023 r. nr [...] w sprawie ze skargi W.D. i K.D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 czerwca 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 marca 2023 r. znak [...].

Postanowieniem z 26 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku W.D. i K.D. (dalej: skarżący) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 czerwca 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący uprawdopodobnili przesłanki udzielenia im tzw. ochrony tymczasowej. Częściowa likwidacja stawu, choćby przez jego zasypanie, niewątpliwie spowoduje trudne do odwrócenia skutki związane z jego odtworzeniem. Jednocześnie z decyzji organów obu instancji nie wynika, żeby przedmiotowe urządzenie w obecnym kształcie wywoływało zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz środowiska. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania P.K. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez rozpoznanie wniosku skarżących o wstrzymanie wydania decyzji bez doręczenia odpisu wniosku pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu i bez możliwości zajęcia przez te podmioty stanowiska w przedmiocie wniosku skarżących. Ponadto uczestnik postępowania wskazał, że doszło do wstrzymania wykonania decyzji, która nie została objęta wnioskiem skarżących i która nie posiada przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Skarżący wskazał również, że Sąd I instancji wstrzymał zaskarżoną decyzję pomimo braku wykazania okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz pomimo interesu uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 marca 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący uprawdopodobnili przesłanki wskazane w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast złożony przez skarżących wniosek o wstrzymanie wykonania sprowadza się w istocie do kwestionowania wykonalności obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w ustawie p.p.s.a. uregulowana w sposób kompleksowy, zgodnie z zasadami sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja zastrzega jednoznacznie, że środki tego rodzaju nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Stąd też na etapie oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niedopuszczalna jest merytoryczna ocena zaskarżonego aktu administracyjnego. Kwestia prawidłowości obowiązków nałożonych na skarżących w decyzji organu I instancji nie mogła mieć zatem wpływu na ocenę wniosku o udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej. Ponadto obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że strona może poprzestać na gołosłownych, lakonicznych oświadczeniach, tak jak to uczynili skarżący w tej sprawie. Uzasadnienie wniosku w tym zakresie sprowadza się do kwestii poniesienia bliżej nieokreślonych kosztów związanych z zasypaniem przedmiotowego stawu. Tego rodzaju stwierdzenia nie można ocenić w kategorii trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że likwidacja części urządzenia wodnego (stawu) prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualne odtworzenie stawu będzie przecież możliwe, chociaż będzie się wiązało oczywiście z koniecznością poniesienia określonych kosztów. Skarżący nie wykazali przy tym, że poniesienie tego rodzaju kosztów spowoduje w ich majątku uszczerbek, które może zostać oceniony w kategorii znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia braku doręczenia pozostałym stronom odpisu wniosku o wstrzymanie stanowiła uchybienie, ale uchybienie to nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku. Jak wynika z art. 61§ 3 p.p.s.a. z wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej może wystąpić wyłącznie skarżący. Ponadto wśród przesłanek wstrzymania wykonania ustawodawca nie przewidział obowiązku uwzględnienia (ważenia) interesów innych stron postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., III FZ 627/21). Bez zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie wniosku pozostaje również wstrzymanie wykonania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący wnosili o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Wynika to z tego, że zarówno wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wywołuje tożsame skutki prawne. Mając jednak na uwadze treść wniosku skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz w związku art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.