II SA/Rz 1348/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. D. i W. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 czerwca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.42.2023.JP w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 marca 2023 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.65.2022.JJ/NS; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących K. D. i W. D. solidarnie kwotę 814 zł /słownie: osiemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 23 czerwca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.42.2023.JP, wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 14 listopada 2022 r., uzupełnionym 18 stycznia 2023 r., PK zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") o likwidację urządzenia wodnego – zasypanie części stawu na działkach nr [...]. Decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: 1. nałożył na KD i WD (dalej: "Skarżący") obowiązek likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. częściowej likwidacji urządzenia wodnego – stawu, zmniejszając jego powierzchnię poprzez zasypanie masami ziemnymi, zlokalizowanego na działce nr [...]; 2. ustalił termin likwidacji urządzenia wodnego na miesiąc od dnia, w którym rozstrzygnięcie stanie się ostateczne; 3. zobowiązał Skarżących do poinformowania organu o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji; 4. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania właściciela do likwidacji stawu, zlokalizowanego na działkach nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, decyzją z 23 czerwca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.42.2023.JP, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest urządzenie wodne wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. częściowa likwidacja urządzenia wodnego – stawu – poprzez zmniejszenie jego powierzchni skutek zasypania masami ziemnymi, zlokalizowane na działce nr [...]. W ocenie Dyrektora, na wykonanie ponad stuletniego stawu na działce nr [...] nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, niemniej jego likwidacja – stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) – dalej: "u.p.w." – wymagała uzyskania takiego pozwolenia. W toku postępowania ustalono bowiem, że do stawu na ww. nieruchomości spływały wody z okolicznych terenów, a po jego częściowym zasypaniu, lokalna retencja terenowa została utracona. Woda opadowa stagnuje się na terenach przyległych, powodując ich nadmierne uwilgotnienie i zmianę stanu wód podziemnych. Wobec zaś niezłożenia wniosku o legalizację urządzenia wodnego, zasadnie organ I instancji nakazał Skarżącym likwidację urządzenia wodnego. W ocenie organu odwoławczego, za wniosek o legalizację nie mogło zostać uznane pismo skarżących z 8 marca 2023 r., bowiem nie spełnia ono wymogów formalnych tego rodzaju wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WD i KD wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. W wyniku działań Skarżących doszło bowiem do likwidacji, a nie wykonania nowego urządzenia wodnego. W tej sytuacji organy winny ewentualnie rozważyć nałożenie obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez wybudowanie urządzenia wodnego. Niezależnie od powyższego Skarżący zarzucili niewykonalność decyzji argumentując, że rozstrzygnięcie nie zawiera skonkretyzowanych wskazań umożliwiających choćby przybliżone ustalenie jakie prace i w jakim zakresie winny zostać wykonane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn zarówno podniesionych przez Skarżących, jak dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Wymaga podkreślenia, że przedmiotem zaskarżenia Skarżący uczynili decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 czerwca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.42.2023.JP, utrzymującą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2023 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia powyższe zostały wydane w przedmiocie nałożenia na Skarżących obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 u.p.w., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. Podstawę prawną decyzji stanowił natomiast art. 190 ust. 13 u.p.w., zgodnie z którym jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zdaniem sądu użycie w przepisie spójnika "lub" pomiędzy wskazanymi przesłankami wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego, oznacza, że ostateczną decyzję o likwidacji urządzenia wodnego w razie pozostawania w toku postępowania legalizacyjnego, może organ podjąć dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym bowiem razie może dojść do sytuacji pojawienia się w obrocie prawnym dwóch decyzji wykluczających się wzajemnie, jednej o likwidacji urządzenia wodnego i drugiej o jego legalizacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 maja 2023 r. II SA/Bk 764/22; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy zauważyć, że u.p.w. nie wprowadziła dla właściciela urządzenia wodnego ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o legalizację urządzenia. Dla zastosowania procedury naprawczej nie ma zatem znaczenia na jakim etapie postępowania administracyjnego został zgłoszony przez stronę wniosek o legalizację urządzenia wodnego. W niniejszej sprawie, w piśmie z 8 marca 2023 r. skierowanym do organu I instancji przed wydaniem decyzji, Skarżący w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych zadeklarowali wolę zalegalizowania prac wykonanych przy stawie na działkach nr [...]. W piśmie tym Skarżący wskazali również art. 190 u.p.w. jako podstawę wniosku. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organów było procedowanie w przedmiocie zgłoszonego żądania, a nie wydanie decyzji na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania za zasadne stanowiska organów, że pismo z 8 marca 2023 r. nie mogło zostać uznane za wniosek o legalizację, ponieważ nie spełnia wymogów formalnych tego rodzaju wniosku. Jeżeli wniosek skarżący zawierał braki, to obowiązkiem organów, wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 u.p.w., było wezwanie Skarżących do jego uzupełnienia, o dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 u.p.w. Dopiero w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, organ był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że postępowanie legalizacyjne określone art. 190 u.p.w. jest w zakresie założeń zbliżone do postępowań naprawczych określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". Wobec powyższego zastosowanie znajdują również poglądy judykatury i doktryny odnośnie obowiązku umożliwienia podmiotom uprawnionym zalegalizowania samowoli i rozstrzygania wątpliwości co do możliwości i wyrażenia woli legalizacji na korzyść inwestora. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji narusza art. 190 ust. 13 u.p.w. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Skoro obowiązek likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego, nakładanego decyzją na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w., kierowany jest do właściciela tego urządzenia i powiązany jest ściśle z własnością nieruchomości na której to urządzenie jest zlokalizowane, to brak precyzyjnych ustaleń w zakresie lokalizacji urządzenia wodnego i jego właściciela, prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i stanowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. W niniejszej sprawie organy nałożyły na Skarżących obowiązek "likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. częściowej likwidacji urządzenia wodnego – stawu, zmniejszając jego powierzchnię poprzez zasypanie masami ziemnymi, zlokalizowanego na działce nr [...]". Słusznie podnoszą Skarżący, że taki sposób określenia zakresu przedmiotowego nałożonego obowiązku jest nieprecyzyjny i budzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu robót niezbędnych do wykonania. Z rozstrzygnięcia nie wynika jasno czy obowiązkiem Skarżących jest zasypanie masami ziemnymi stawu na działce nr [...], czy przywrócenie stawu do jego stanu poprzedniego poprzez usuniecie nawiezionych mas ziemi. W rozstrzygnięciu decyzji nie określono także parametrów robót niezbędnych do wykonania, w szczególności poprzez określenie w rozstrzygnięciu decyzji lub załączniku graficznym do decyzji wymiarów (długości, szerokości, głębokości) likwidacji mas ziemnych bądź ich nawiezienia. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 190 ust. 13 u.p.w. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i zasadniczo może czynić wydana decyzję niewykonalną. Ponadto tak sformułowany obowiązek narusza również art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie strony, do których skierowana została decyzja, mogły powziąć w ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości co do zakresu czynności, które stanowić będą wykonanie nałożonego na nich obowiązku. Zasadnie wskazali Skarżący, że organy nie zawarły w decyzjach skonkretyzowanych wskazań umożliwiających choćby przybliżone ustalenie jakie prace i w jakim zakresie winny zostać wykonane. Stwierdzone wyżej uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiły Skarżących możliwości zalegalizowania wykonanego samowolnie urządzenia wodnego, jednocześnie nie określając wystarczająco konkretnie prac, które należy wykonać w celu jego likwidacji. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 13 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., obligując stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd za zasadne uznał uchylenie decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (34 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. W przypadku uprawomocnienia się orzeczenia, organy winny wezwać Skarżących do uzupełniania wniosku o legalizację urządzenia wodnego, a następnie wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Jeżeli w wyniku postępowania konieczne będzie wydanie decyzji na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w., organy określą w rozstrzygnięciu takiej decyzji parametry i metodykę sposobu jej wykonania przez zobowiązanych.