III OSK 3038/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2126/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 maja 2019 r., nr 111/2019/KUZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2126/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 maja 2019 r. nr 111/2019/KUZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr ZU-431-2-22/17; 2. zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z 24 sierpnia 2017 r. nr ZU-431-2-22/17, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z 18 maja 2006 r., znak: OS.II.6223-KOS-17/06 udzielającej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku C. do celów naśnieżania stoków narciarskich i na wykonanie ujęcia do poboru wody z potoku w km 234+830 wraz z zabezpieczeniem lewej skarpy potoku, umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie wniósł A.K., podnosząc błędne ustalenie odległości pomiędzy jego elektrownią a miejscem poboru wód przez Spółkę oraz zarzucając "niechęć" do uznania go za stronę postępowania. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Prezes PGWWP) decyzją z 10 maja 2019 r. nr 111/2019/KUZ utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora z 24 sierpnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, o tym, kto mógł być stroną postępowania w sprawie udzielenia kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego rozstrzygał art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. A.K. nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa PGWWP z 10 maja 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy dodał, że niniejsza sprawa dotyczyła podmiotowej możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego i organ odwoławczy nie oceniał w niej możliwości wznowienia postępowania. Odpowiedź na skargę z 17 października 2019 r. wniósł także uczestnik postępowania "W" Sp. z o.o., żądając oddalenia skargi w całości oraz wnosząc o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony postępowania kosztów procesowych. Uczestnik postępowania wskazał, że skarżący nie wyjaśnił na czym polega jego interes prawny. Ponadto, zdaniem Spółki istotnym w sprawie jest art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który tworzy zamknięty katalog stron postępowania. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 24 sierpnia 2017 r. nr ZU-431-2-22/17 wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć część z jej zarzutów nie jest trafna. Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa PGWWP z 10 maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 24 sierpnia 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z 18 maja 2006 r., udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku C. do celów naśnieżania stoków narciarskich i na wykonanie ujęcia do poboru wody z potoku w km 234+830 wraz z zabezpieczeniem lewej skarpy potoku. Organ umorzył postępowanie bowiem uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonego aktu w tym, że organ administracji nie stwierdził w stosownej części nieważność decyzji z 2006 r., pomimo że jest ona dotknięta wadami nieważności, wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu usytuowania w bliskiej odległości jego nieruchomości i eksploatowanej przez niego Małej Elektrowni. Odnosząc się do zarzutów skargi, tj. art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie rację należy przyznać organom administracji, które uznały, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Poza tym przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. WSA zaznaczył, że artykuł 127 ust. 7, stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a. Według Sądu I instancji, legitymację strony do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać przez pryzmat art. 28 k.p.a., ale przede wszystkim w związku ze znajdującą zastosowanie w sprawie normą prawa materialnego, w tym przypadku – art. 127 ust. 7 pkt 4 Prawa wodnego. To ten ostatni przepis pozwala więc na ocenę, czy skarżący jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku C. do celów naśnieżania stoków narciarskich i na wykonanie ujęcia do poboru wody z potoku w km 234+830 wraz z zabezpieczeniem lewej skarpy potoku. W tym też celu należy ustalić, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości, czy istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych objętego pozwoleniem. W ocenie Sądu I instancji, powyższych ustaleń organ nie poczynił w sposób przekonujący, co stanowi naruszenie art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. W aktach sprawy brak jest dokumentacji, która stanowiłaby potwierdzenie, czy skarżącemu przysługuje status strony w tym postępowaniu. Należy wskazać, że organ odwoławczy nie dołączył wszystkich niezbędnych dokumentów związanych z przedmiotową sprawą, w tym przede wszystkim decyzji Starosty T. z 18 maja 2006 r., znak: OS.II.6223-KOS-17/06 udzielającej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Sąd po wielokrotnych "wezwaniach" w końcu uzyskał powyższą decyzję. Jednak nie zmieniło to faktu, że w aktach sprawy, nie tylko nie było ww. decyzji, ale także jakiejkolwiek dokumentacji z nią związanej, w tym operatu wodnoprawnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy i niepoparty żadnymi dowodami uznał, że stan faktyczny sprawy – oparty przede wszystkim na "dokumentacji wodnoprawnej", której w aktach brak - został ustalony prawidłowo. Takiego działania organu nie można zaakceptować. Organ bowiem ma obowiązek zebrać materiał dowody niezbędny do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, przede wszystkim dołączyć dokumentację związaną z decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Nie można – w ocenie Sądu I instancji, powoływać się na okoliczności, które wpływają na wynik sprawy, a nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd uznał, że niepełny materiał dowodowy, jak i ogólnikowe ustalenia organu, które nie wynikają z akt sprawy (np. protokołu, czy innego dokumentu) świadczą o działaniu organów niezgodnie z zasadami postępowania. Organy dopuściły się bowiem naruszenia art. 7 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowody, o akty i dokumentację związaną z decyzją z 2006 r. Poza tym organ powinien odnieść się - ale nie tylko poprzez treść pozwolenia wodnoprawnego Spółki - do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę w zakresie m.in. piętrzenia wody, zamulania i podtapiania przez instalację Spółki. Ustalenia faktyczne w tym zakresie należy także poprzeć dodatkową dokumentacją. Organ zwróci również uwagę na usytuowanie nieruchomości, jak i Elektrowni Wodnej skarżącego w odniesieniu do położenia instalacji Spółki uwzględniając granice pozwolenia wodnoprawnego (w km 234+830) i rozważy, czy takie usytuowanie inwestycji skarżącego ma wpływ na jego interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności. W skardze kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy kwestię legitymacji czynnej w niniejszym postępowaniu rozstrzygał lex specialis względem art. 28 k.p.a., a to przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w wersji czasowo właściwej dla rozstrzygnięcia. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: I. Uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. Zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w kwestionowanym obecnie orzeczeniu Sąd I Instancji stanął na stanowisku, iż istotnym dla ustalenia legitymacji w niniejszym postępowaniu właściwym jest art. 28 k.p.a. Tymczasem zgodnie z regułą obowiązującą w całym systemie prawa, a nie tylko procedurze administracyjnej w przypadku kolizji norm pierwszeństwo należy przyznać przepisowi regulującym daną materię bardziej szczegółowo. Ta ogólna reguła postępowania znalazła swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, które pozostają aktualne również dla niniejszego postępowania. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w wersji poprzednio obowiązującej w sposób zamknięty tworzył katalog stron postępowania. Skarżący kasacyjnie, tytułem przykładu przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych wraz z wybranymi tezami, mającymi jego zdaniem istotne znaczenie dla obecnego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem strony niniejsze orzeczenie jako wadliwe winno zostać uchylone bowiem zainicjowane przez A.K. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z 18 maja 2006 r. winno zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna jak w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest kategorią prawa materialnego, bowiem mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Z tych też przyczyn przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnym (zob. wyrok NSA z 8.01.2015 r., II OSK 1457/13, LEX nr 1769870), a nie procesowym jak wskazano w skardze kasacyjnej. Przepis art. 28 k.p.a. nie został prawidłowo objęty podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 634/06, LEX nr 325255). Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa natomiast art. 29 k.p.a. W związku z tym, mimo, że pojęcie strony jest instytucją procesową, to jednak należy traktować je jako zespół norm prawnych, odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7.10.2016 r., I OSK 3243/14, LEX nr 2168090). Niezależnie od błędnego zakwalifikowania ww. zarzut, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie jest zasadny. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (zob. wyrok NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej: p.w.). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest niezbędne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach". (zob. wyrok NSA z 19.11.2014 r., II OSK 1069/13, LEX nr 1658385). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ogólnikowo na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 p.w. Wnoszący skargę kasacyjną nie skonkretyzował swoich zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi zacytowała fragmenty wyroków sądów administracyjnych bez powiązania ich treścią oraz z istotą sporu w niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, na skutek wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej, nie mógł zbadać w całości prawidłowości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Ogólnikowe powołanie się na fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia wyroku Sądu I instancji. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która stanowiłaby potwierdzenie, czy skarżącemu przysługuje status strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy nie dołączył wszystkich niezbędnych dokumentów związanych z przedmiotową sprawą, w tym przede wszystkim decyzji Starosty T. z 18 maja 2006 r., znak: OS.II.6223-KOS-17/06 udzielającej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Sąd po wielokrotnych "wezwaniach" w końcu uzyskał powyższą decyzję. Jednak nie zmieniło to faktu, że w aktach sprawy, nie tylko nie było ww. decyzji, ale także jakiejkolwiek dokumentacji z nią związanej, w tym operatu wodnoprawnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy i niepoparty żadnymi dowodami uznał, że stan faktyczny sprawy – oparty przede wszystkim na "dokumentacji wodnoprawnej", której w aktach brak - został ustalony prawidłowo. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niepełny materiał dowody, jak i ogólnikowe ustalenia organu, które nie wynikają z akt sprawy (np. protokołu, czy innego dokumentu) świadczą o działaniu organów niezgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty w istocie nie dotyczyły naruszenia przepisów postępowania lecz prawa materialnego nie mogły również stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W sytuacji, gdy zasadnie Sąd I instancji wskazał na nieustalenie i niewyjaśnienie przez organy administracji okoliczności stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego były o tyle przedwczesne, że do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony. Z tego powodu, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.