III OZ 65/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. F. i S. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII SO/Wa 9/23 o odrzuceniu wniosku J. F. i S. F. o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VIII SO/Wa 9/23, odrzucił wniosek J. F. i S. F. o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia grzywny za nieprzekazanie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że J. F. i S. F. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, pismem z dnia 30 maja 2023 r., skargę na postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie [...] Wydział Karny z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia śledztwa w sprawie sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście-Północ. Skarżący wnieśli o unieważnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. postanowienia z dnia 26 kwietnia 2023 r., jak i usunięcie go z obrotu prawnego. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2023 r. skarżący wskazali, że ich skarga z dnia 30 maja 2023 r. winna być rozpatrzona przez sąd administracyjny pod kątem przewlekłości i bezczynności organów, prokuratury oraz sądu, jak i czy postanowienie prokuratora o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście-Północ zostało wydane bez naruszenia prawa pokrzywdzonych. Z kolei w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. (doprecyzowanym pismem 23 sierpnia 2023 r.) skarżący złożyli wniosek o ukaranie grzywną Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia za nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę i na wniosek o wymierzenie grzywny, Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia (dalej: "organ") wniósł o ich odrzucenie. Wyjaśnił, że skardze (opatrzonej datą 30 maja 2022 r.), adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie nadano dalszego biegu i pozostawiono w aktach sprawy. W ocenie organu, z uwagi na fakt, że nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną powinien być odrzucony także wniosek skarżących o ukaranie Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia grzywną w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Nadto organ podniósł, że nie zostały założone i prowadzone akta administracyjne, toteż nie ma możliwości ich nadesłania. Odrzucając wniosek, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna ze względu na jej przedmiot, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 207 – 208; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2018 r. , sygn. akt I OZ 444/18, LEX nr 2569598; postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2014 r. , sygn. akt I OZ 969/14, LEX nr 1656015). Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny jest bowiem możliwe tylko wówczas, gdy dotyczy on skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OZ 849/12, LEX nr 1247226). Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę dotyczy skargi złożonej przez skarżących na przewlekłość i bezczynność sądu powszechnego oraz prokuratury w sprawie sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w przedmiocie odmowy wszczęcia śledztwa o naruszenie prywatności skarżących małż. F. Wywiedziona przez skarżących skarga w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego przez organy prokuratury oraz postępowania sądowego przez sąd powszechny nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem skarga ta leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu meriti przedmiotowy wniosek nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej. Jest on ściśle związany ze skargą wnoszoną wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie każdą skargą wnoszoną w jakiejkolwiek sprawie. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. z tytułu nieprzekazania skargi należało uznać za niedopuszczalny. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. F. i S. F. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w jego treści. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia, zgodnie z którą w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie czy organ, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego czy dany podmiot uznaje, że skarga jest bezzasadna lub sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.), innej niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna (por. postanowienia NSA: z dnia 22 września 2021, III OZ 635/21, LEX nr 3232817; z dnia 17 maja 2022 r., III OZ 309/22, LEX nr 3343418). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela występującego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienie NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 325/14, LEX nr 1574733, ponadto postanowienia NSA: z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 333/16, LEX nr 2081430, z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, LEX nr 1269685, z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników zbyt rygorystycznej wykładni, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 (OTK-A 2017, poz. 90), prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. W Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por np. wyroki TK z dnia: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007 r., nr 9, poz. 108). Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50). Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym, a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu, konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109). Wracając na kanwę niniejszej sprawy trzeba wskazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż strona wystąpiła o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia grzywny za nieprzekazanie skargi opatrzonej datą 30 maja 2022 r. W ocenie tego Sądu sprawy regulowane procedurą karną nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i dlatego też uznał, że przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny. Sąd Wojewódzki wywiódł więc z faktu niedopuszczalności skargi (której przecież organ nie przekazał wraz z aktami sprawy) niedopuszczalność wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi, co w świetle powyższych rozważań jest nieprawidłowe Wskazać raz jeszcze należy, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny są: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia Sąd oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.