III OSK 3115/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 17/23 o odrzuceniu skargi D. W. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie uregulowania stanów prawnych i faktycznych gruntów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 17/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.) odrzucił skargę D. W. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st Warszawy (dalej: organ) postępowania w przedmiocie uregulowania stanów prawnych i faktycznych gruntów. Z uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wynika, że D. W. pismem z 17 października 2022 r., następnie uzupełnionym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako: organ) postępowania w kwestiach: • uregulowania stanów prawnych i stanów faktycznych gruntów znajdujących się pod drogami publicznymi, • przejęcia przez Miasto Stołeczne Warszawy oczyszczalni ścieków pn. "[...]" wraz z siecią kanalizacji bytowej, • wyjaśnienia podstawy prawnej działalności i wzajemnych powiązań "Zespołu" i "Spółki Ziemskiej" powstałych przy Ministerstwie Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych w Warszawie, • niegospodarnego wydatkowania pieniędzy publicznych na wszelkie postępowania administracyjnosądowe i sądowe w sprawach cywilnych z udziałem "SPÓŁKI ZIEMSKIEJ". Skarżący wskazał, że w powyższych przypadkach naruszane są przepisy k.p.a. dotyczące czasu trwania przeprowadzanych postępowań administracyjnosądowych (a konkretnie art. 35 § 1, 2, 3 i 3a k.p.a.) w kwestii wieloletnich zmagań skarżącego dotyczących przejęcia przez Miasto Stołeczne Warszawy dóbr, które od dziesięcioleci powinny być własnością samorządu lub Skarbu Państwa. Ponadto według skarżącego naruszone zostały art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 5 k.p.a. a przykładem tego są wieloletnie zmagania przyszłych inwestorów z uzyskaniem możliwości do korzystania z gruntów pod drogami publicznymi oraz prawa do podłączenia się do sieci kanalizacji bytowej wraz z możliwością zrzutu ścieków o wymaganej ilości do oczyszczalni "[...]". W ocenie skarżącego kolejnym przykładem jest niezgodność stanu faktycznego dróg publicznych ze stanem prawnym, co dotyczy m.in. kilku wymienionych w skardze ulic. Jako kolejny przykład przewlekłości organu skarżący wskazał powołane przez Prezydenta m.st. Warszawy komisje negocjacyjne, działające na podstawie dwóch zarządzeń, których wielotygodniowe negocjacje przeprowadzone za publiczne pieniądze nie wyjaśniły podstawowej kwestii dotyczącej następstwa prawnego "Spółki Ziemskiej" (M. P. Z. B. D. J. i W. Sp. z o.o.) po "Zespole" (M. P. Z. B. D. J. i W.), osobowości prawnej i rzekomej państwowości obu bytów. Jednocześnie negocjacje te zakończyły się całkowitym fiaskiem, gdyż nie wypracowano kompromisu w kwestii przejęcia omawianych dóbr. Skarżący podał również, że skargę składa w nawiązaniu do jego ponagleń z 5 lipca 2022 r. (znak sprawy: RW-WO-SW.0004.369.2022.EZA RSIRW-16i/22) i z 13 września 2022 r. (znak sprawy: RW-WO-SW.1511.1.23.2022.EZA RSWWRW- 23w/22) oraz wcześniejszych wystąpień i wniosków przed Radą m.st. Warszawy i Prezydentem m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podkreślając, że z akt sprawy nie można wywieść uprawnienia skarżącego do posiadania przez niego interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Zdaniem organu skarżący nie wykazał dokumentami, iż przedmiot skargi związany jest z jego własnymi sprawami administracyjnymi. Dotyczy to w szczególności sprawy regulacji prawnych gruntów, na których usytuowane są drogi publiczne na terenie Starej Miłosnej w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy, w tym wskazanych w skardze ulic, a także pozostałych spraw związanych z przejęciem przez m.st. Warszawa oczyszczalni ścieków "[...]" wraz z siecią kanalizacyjną w Starej Miłosnej oraz wydatkowania środków publicznych i wyjaśnienia podstawy prawnej działalności a także wzajemnych powiązań "Zespołu" i "Spółki Ziemskiej", powstałych przy Ministerstwie Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych w Warszawie, nadto zarzutu niegospodarnego wydatkowania pieniędzy publicznych na wszelkie postępowania administracyjno-sądowe w sprawach cywilnych z udziałem "Spółki Ziemskiej". Niezależnie od powyższego organ podniósł, że przedmiot niniejszej skargi wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 P.p.s.a. Prezydent podkreślił, iż w posiadaniu m.st. Warszawy, w tym w szczególności Dzielnicy Wesoła, nie znajdują się żadne dokumenty związane z zapytaniem skarżącego o byty prawny "Zespołu" i "Spółki Ziemskiej", nadto skarżący mógł z takim zapytaniem wystąpić do właściwego resortu (Ministerstwa) względnie do Urzędu Rady Ministrów jako prawdopodobnego adresata. Miasto Wesoła nie było bowiem współtwórcą ani "Zespołu" ani też "Spółki Ziemskiej" i według posiadanej wiedzy nie miało wpływu na funkcjonowanie tych podmiotów w Starej Miłosnej. W odniesieniu do zarzutu skarżącego o niezgodności stanu faktycznego dróg publicznych gminnych ze stanem prawnym Prezydent zauważył, że zgodnie z zapisami ksiąg wieczystych właścicielem gruntu pod wymienionymi w skardze drogami jest m.st. Warszawa, zatem zarzucana przez skarżącego niezgodność nie występuje. Parametry techniczne pasa drogowego nie są bowiem podstawą do podważania stanu prawnego dróg. Uchwalony uchwałą LXXI/2322/2022 w dniu 13 października 2022 r. przez Radę m.st. Warszawy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Stara Miłosna Południe cz. I wskazał wymienione ulice jako drogi publiczne klasy D i określił docelowe linie rozgraniczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 czerwca sierpnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 17/23, odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m.in. w art. 3 § 2 P.p.s.a., który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, jednak przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w ww. wyznaczonym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie dotyczy żadnej z form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Przy czym brak podjęcia przez organ uchwały w domaganej się przez skarżącego sprawie uregulowania stanu faktycznego dróg publicznych gminnych ze stanem prawnym nie można zakwalifikować jako przewlekłości prowadzenia postępowania, tym bardziej, iż organ nie był zobligowany do podjęcia stanowiska w tej sprawie. Sąd stwierdził również, że organ słusznie wskazał na niezasadność wniosku skarżącego w tym zakresie wobec prawidłowego z obowiązującymi przepisami prawa uregulowania stanu opisanych gruntów. Sąd dodał, że Prezydent w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w jego posiadaniu nie znajdują się żadne dokumenty związane z zapytaniem skarżącego o byty prawny "Zespołu" i "Spółki Ziemskiej" a w konsekwencji organ nie prowadził postępowania w tej kwestii. Z kolei sprawa przejęcia przez m.st. Warszawa oczyszczalni ścieków "[...]" wraz z systemem kanalizacji była już przedmiotem postępowania przez Biuro Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy, w konsekwencji którego Sąd Okręgowy wydał prawomocny wyrok oddalający powództwo m.st. Warszawa i Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy. W odniesieniu natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego niegospodarnego wydatkowania pieniędzy publicznych na postępowania administracyjnosądowe w sprawach cywilnych z udziałem "Spółki Ziemskiej" Prezydent zasadnie wskazał, iż obrona uzasadnionych interesów m.st. Warszawy i Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy była celowa i uzasadniona a więc zarzut powyższy jest niesłuszny, nadto organ w tej sprawie nie był zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt. 9 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarga nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi, 2. błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że uchwała ma charakter absolutnie swobodnej decyzji administracyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi, 3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez sporządzenie wybrakowanego uzasadnienia postanowienia, w którym Sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i stanowiska skarżącego oraz przyjął bezrefleksyjnie stanowisko organu, co skutkowało odrzuceniem skargi, 4. błędne zastosowanie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.1429) - dalej zwanej "u.d.i.p." – w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez brak uznania, że skarżący ma prawo do wytworzenia informacji publicznej z posiadanych przez organ administracji dokumentów i w pełnym zakresie uzyskania informacji dotyczących bytów prawnych "Zespołu" i "Spółki Ziemskiej" oraz przejęcia oczyszczalni ścieków "[...]", przy czym Sąd nie zbadał, czy organ powinien posiadać stosowne dokumenty i/lub, czy był do tego zobowiązany, co skutkowało odrzuceniem skargi. Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przypomnieć przede wszystkim należy, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ skarga nie dotyczy żadnej z form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że brak podjęcia przez organ uchwały w sprawie uregulowania stanu faktycznego dróg publicznych gminnych ze stanem prawnym nie można zakwalifikować jako przewlekłości prowadzenia postępowania – stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w przypadkach określonych w pkt 1-4a (a więc w przypadku braku wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej, postanowienia, aktu lub czynności oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania takiej opinii). Wymieniony przepis nie przewiduje natomiast prawa wniesienia takiej skargi w przypadku braku podjęcia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego i terenowy organ administracji rządowej aktu prawa miejscowego. Nie jest nadto trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wymogi te zostały zachowane. Zupełnie inną kwestią jest natomiast to, czy argumenty tam przedstawione są przekonujące i czy nie wiążą się z wykładnią przepisów prawa, która jest błędna, czy też nie. Jednak nawet błędna argumentacja nie jest naruszeniem wymogów formalnych, do których odnosi się przepis artykułu 141 § 4 P.p.s.a. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisu ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej są chybione, ponieważ "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Podobne poglądy odnaleźć także można w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez sąd" (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 11). Tym samym więc wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów, których sąd nie stosował, czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.