VIII SAB/Wa 82/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2020 roku 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku R. S. z dnia 10 marca 2020 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej R. S. sumę pieniężną w kwocie 4.000 (słownie: cztery tysiące) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Skarżącej R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. S. (dalej: "Skarżąca" lub "strona") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. (dalej: "organ"). Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżąca w dniu 10 marca 2020 r. złożyła do Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. wniosek z prośbą o zamianę mieszkania socjalnego w D. przy ul. G. [...] na lokal nr. [...]. We wniosku wskazała, iż w lokalu tym obecnie mieszka ktoś inny ale pod koniec wakacji osoba ta wyprowadza się i opuszcza ww. mieszkanie. W dniu 2 października 2023 r. Skarżąca złożyła za pośrednictwem Wójta Gminy w C. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na niezałatwienie sprawy w terminie, "tj. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku z dnia 10 marca 2020 r.". Pismem z 3 października 2023 r Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2020 roku wnosząc o: 1. stwierdzenie, że Wójt Gminy C. dopuścił się przewlekłego i bezczynnego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 marca 2020 r., dotyczącego zamiany mieszkania na większe z uwagi na małoletniego syna, który wymaga już większej prywatności w z życiu osobistym i nauce.; 2. stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwotę 4000 (cztery tysiące) zł na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a.; 4. zobowiązanie organu do podjęcia decyzji związanej z pismem skarżącej w terminie niezwłocznym. Uzasadniając skargę skarżąca przytoczyła przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwo unijne dotyczące zasady dobrej administracji, wyroki NSA. Wskazała m. in., że w dniu wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność organu upłynęło trzy lata i sześć miesięcy od daty wpływu jej wniosku, co według skarżącej jest prowadzeniem sprawy w sposób przewlekły i bezczynny z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że pismo o którym mowa dotyczy zamiany mieszkania na większe, które do dnia dzisiejszego jest nieużytkowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Na wstępie uzasadnienia podkreślił, że stosunki prawne, których przedmiotem jest najemca mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminy mają charakter cywilnoprawny. Zawarcie umowy najmu lokalu ma charakter cywilnoprawny, wobec tego w sprawach dotyczących regulacji tytułu prawnego do lokalu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, iż Skarżąca została ustnie poinformowana o niemożliwości dokonania zamiany mieszkania, a w dniu 9 października 2023 r. zostało wysłane do skarżącej pismo z informacją o odmowie dokonania takiej zamiany. Organ podkreślił również, iż brak pisemnej odpowiedzi na wniosek Skarżącej nie stanowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kończąc swoje uzasadnienie, organ podniósł, iż skarga Skarżącej stała się bezzasadna wobec przesłania Skarżącej w dniu 9 października 2023 r odpowiedzi na jej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy C. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2020 r. . W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wójta Gminy C. pismem z 2 października 2023 r. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Następnie należało rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, co wymaga oceny prawnej tego, czy bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy C. w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 marca 2020 r. w przedmiocie zamiany mieszkania komunalnego należy do zakresu administracji publicznej. Wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Problem dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA nr 6/2008, poz. 90). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że dla właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Jak podkreślono, zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. Z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy wynika, że postępowanie w tym zakresie ma zwykle dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez właściwą komisję mieszkaniową, a następnie wskazany w uchwale właściwej rady gminy organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby (osób) na liście oczekujących na najem lokalu. Taki akt lub uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, gdyż rozstrzyga o tym, że dana osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Należy zatem uznać, że zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są uchwały (zarządzenia) lub inne akty organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy, co dotyczy również zamiany lokalu. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie skarga na akt podjęty przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 719/19, CBOSA). Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy C. okazał się zasadny. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnej czynności od daty wpływu wniosku Skarżącej z dnia 10 marca 2020 r. Twierdzenia tego nie niweczy wskazana w odpowiedzi na skargę informacja, że ustnie informowno Stronę o braku możliwości zamiany lokalu, w świetle obowiązującej na gruncie kpa zasady pisemności. Jak stanowi bowiem art. 14 § 1a kpa sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym (...). Ewentualne ustne załatwienie sprawy, treść takiego załatwienia oraz istotne motywy, powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 kpa), co w tej sprawie nie miało miejsca. Organ nie poinformował również o przyczynie takiego stanu rzeczy. Organ podnosi w odpowiedzi na skargę z 8.11.2023 r., że w dniu 9 października 2023 r. przesłał Skarżącej informację w sprawie niemożliwości pozytywnego ustosunkowania się do jej wniosku. Warto podkreślić, że aczkolwiek w nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się pismo o treści jak wyżej (k. 5 akt), ale brak jest dowodu jego odbioru przez Stronę (jej podpisu, daty odbioru). Nawet ewentualne załatwienie wniosku przez organ po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności lub przewlekłości i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy jednak wyjaśnić, że zobowiązanie Wójta Gminy C. przez Sąd (zawarte w pkt 1 wyroku), do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 10 marca 2020 r. w przedmiocie zamiany mieszkania komunalnego było wynikiem braku dołączenia dowodu, że wniosek został rozpatrzony. Mając na uwadze fakt, że organ od 10 marca 2020 r. nie rozpoznał wniosku Skarżącej, w ocenie Sądu, Wójt Gminy C. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku). W konsekwencji powyższego niezbędne było również dokonanie oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy w okresie od dnia 10 marca 2020 r. do dnia złożenia skargi tj. przez okres około trzech lat i sześciu miesięcy i rażące lekceważenie przez organ wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o braku załatwienia sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, uzasadniają w realiach niniejszej sprawy ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości mającej charakter rażący. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził w punkcie 3 sentencji wyroku, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., wyjaśnienia wymaga, że spełnia ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Za konkretną wysokością sumy pieniężnej przemawiać może ignorowanie przez organ uzasadnionego interesu strony w terminowym załatwianiu sprawy oraz znaczny okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1111/21). W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd mając na uwadze okres bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy C. w rozpatrzeniu wniosku, a także jego rażący charakter uznał, że wnioskowana suma 4000 zł jest kwotą adekwatną, mieszczącą się w granicach połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 P.p.s.a. Nie ma ona charakteru symbolicznego i jednocześnie stanowi dodatkowy środek dyscyplinujący i mobilizujący organ do prawidłowego działania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.