III OZ 631/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. L. i T. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 895/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr SKO.SJ.457.6084.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powołali się na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody w ich majątku oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentowali, że wykonanie zaskarżonej decyzji stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w ukształtowanie terenu i w stosunki wodne. Zdaniem skarżących usunięcie skutków rzekomej ingerencji w ukształtowanie terenu - w sytuacji, w której skutki te nie występują, co wynika ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jest w istocie niewykonalne. W przekonaniu skarżących podjęcie jakichkolwiek prac ziemnych, gdy nie wiadomo, jakie prace i jak je należy przeprowadzić, może spowodować nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia zmiany w stosunkach wodnych panujących na tym terenie. Zdaniem sądu pierwszej instancji warunkiem wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest należyte wykazanie we wniosku, że w okolicznościach sprawy obiektywnie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma odnosić się do konkretnych zdarzeń. W ocenie tego sądu argumenty skarżących dotyczące nieuprawnionej ingerencji w ukształtowanie terenu i w stosunki wodne, niewykonalności zaskarżonej decyzji, rzekomej ingerencji w ukształtowanie terenu - nie stanowią ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, co wynika wprost z treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skarżący nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności świadczących o obiektywnym i realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia im znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś kwestia, czy zaskarżona decyzja organu jest zgodna z prawem, zostanie rozstrzygnięta przez sąd mocą wyroku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc m.in., że "z akt postępowania wynika jednak, że ingerencja w teren w sposób niewskazany w decyzji może nieść za sobą poważne konsekwencje dla skarżących i spowodować wszczęcie kolejnych postępowań administracyjnych, a te z kolei uszczerbek w majątku. Bez wątpienia, powstanie w ten sposób znaczna szkoda dla skarżących, której skutki będą trudne do odwrócenia.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona skarżąca powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, skarżący swojego wniosku nie uzasadnili zgodnie z wyżej przedstawionymi wymaganiami. Twierdzenia zawarte w przedmiotowym wniosku są bardzo ogólnikowe i w istocie w ogóle nie odnoszą się do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazali oni, że "wykonanie [decyzji] - w treści obecnie zaakceptowanej przez organ II instancji naraziłoby [skarżących] na zarzut nieuprawnionej ingerencji w ukształtowanie terenu i stosunki wodne. Usunięcie skutków rzekomej ingerencji w ukształtowanie terenu, w sytuacji w której skutki te nie występują (patrz powołane powyżej pisemne stanowisko PINB) jest de facto niewykonalne. Podjęcie przez [skarżących] jakichkolwiek prac ziemnych (w sytuacji gdy nie wiadomo jakie prace i jak je należy przeprowadzić) może doprowadzić do nieodwracalnych (bądź trudnych do odwrócenia) zmian w stosunkach wodnych panujących na tym terenie.". Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący w ramach przedmiotowego wniosku domagali się w istocie dokonania wstępnej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego nie służy ta instytucja. Skarżący nie wykazali zaistnienia w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania wskazanej decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący we wniosku powinni przedstawić na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd administracyjny mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane lub twierdzenia, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Na skarżących spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że na sądzie pierwszej instancji nie spoczywał obowiązek wydania swoistego "orzeczenia wstępnego" i szukania argumentów i dowodów w aktach sprawy, a nawet w samej skardze, na poparcie wniosku złożonego przez stronę. Wniosek powinien być uzasadniony oddzielnie, kompleksowo lub bezpośrednimi, konkretnymi odniesieniami do treści skargi lub do akt sprawy. W zażaleniu skarżący podnieśli, że "(...) z akt sprawy wynika jednak, że(...)". Po pierwsze, nawet w zażaleniu skarżący nie sprostali wykazaniu przesłanek, o których mowa wyżej, bowiem poprzestali jedynie na ogólnym odwołaniu się do akt sprawy. Po drugie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden ze środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2010, s. 212-213; postanowienia NSA z: 2 października 2014 r., II OZ 1009/14; 12 września 2014 r., II OZ 917/14; 23 czerwca 2014 r., II OZ 601/14; 10 października 2013 r., II OZ 862/13; 8 października 2013 r., I OZ 851/13; 21.3. 2013 r., II OZ 194/13; 10 listopada 2011 r., II OZ 1074/11 – orzeczenia dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy więc uznać rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania wskazanej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.