III OZ 463/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SO/Wr 11/23 w sprawie z wniosku M.M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i oddalić wniosek o wymierzenie grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SO/Wr 11/23, po rozpoznaniu sprawy z wniosku M.M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, wymierzył Prokuratorowi Okręgowemu w [...] grzywnę w wysokości 300 zł (pkt I); zasądził od Prokuratora Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Co do zasady organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieprzekazanie skargi z zakresu dostępu do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do p.p.s.a. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca, mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego, ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. np. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Podkreślenia wymaga, że powołany przepis nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz również stanowi sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. WSA we Wrocławiu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okoliczność bezsporną stanowi fakt, że wnioskodawca wniósł skargę do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu drogą elektroniczną w dniu 26 lipca 2022 r. Tym samym, zgodnie z art. 54 § 2 u.p.p.s.a., organ powinien przekazać tę skargę do Sądu w terminie 15 dni od jej wniesienia. Tymczasem organ przekazał skargę dopiero w dniu 2 grudnia 2022 r., tj. z ponad czteromiesięcznym opóźnieniem. Przy czym podkreślenia wymaga, że niewywiązanie się z w/w obowiązku nie może być usprawiedliwiane argumentacją odnoszącą się do błędów technicznych organu przy przyjmowaniu skargi. Problemy wewnętrzne organu administracji publicznej, związane z realizacją zadań ustawowych, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał wniosek strony za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku, charakter sprawy oraz okres zwłoki w nieprzekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, jak również okoliczność, że do dnia wydania niniejszego postanowienia organ wypełnił obowiązek ustawowy z art. 54 § 2 u.p.p.s.a. i przekazał skargę. Grzywna w w/w wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prokuratora Okręgowego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie i zarzucił naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że to z powodu błędów technicznych organu przy przyjmowaniu skargi Prokurator nie wypełnił obowiązku przewidzianego w tym przepisie, a polegającego na przekazaniu Sądowi skargi M.M. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, co stanowiło podstawę do wymierzenia mu grzywny w wysokości 300 zł, podczas gdy to nie po stronie organu wystąpiły błędy techniczne przy przyjmowaniu skargi, lecz to pismo M.M. przesłane drogą elektroniczną do Prokuratury Okręgowej w [...], w części czytelnej nie spełniało wymogów formalnych pisma w rozumieniu art. 46 § 1 p.p.s.a., a w części załącznika nadesłane zostało w postaci pliku, którego nie można było odczytać, bowiem zostało przesłane w innym formacie, aniżeli wyliczone taksatywnie na stronie internetowej Prokuratury Okręgowej w [...] (akceptowalne do odbioru formaty przesyłanych załączników). W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bowiem skarga M.M. dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie do Sądu pierwszej instancji skargi M.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Wbrew twierdzeniu WSA we Wrocławiu należy bowiem zauważyć, że uchybienie w/w terminu do przekazania skargi nie nastąpiło z winy organu, lecz wyłącznie z uwagi na obiektywnie istniejące techniczne przeszkody w odkodowaniu nadesłanego przez skarżącego załącznika zawierającego skargę. Ustalenia poczynione w tej sprawie przemawiają za oceną, że to nie po stronie Prokuratora wystąpiły błędy techniczne przy przyjmowaniu skargi M.M., ale to pismo skarżącego, nadesłane do Prokuratury Okręgowej w [...] drogą elektroniczną w dniu 26 lipca 2022 r., w części czytelnej nie spełniało wymogów formalnych pisma w rozumieniu art. 46 § 1 p.p.s.a. (zawierało jedynie opis: "Skarga, skarga do WSA", bez określenia konkretnego wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego skarga była skierowana oraz bez jakiejkolwiek innej treści zamieszczonej w formie pisemnej), zaś dołączony do tego pisma załącznik nadesłany został w postaci pliku, którego organ nie mógł odczytać. Na stronie internetowej Prokuratury Okręgowej w [...] w zakładce "Kontakt z nami" zamieszczona jest informacja dotycząca kontaktu z tym organem za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP, gdzie wyliczone zostały taksatywnie akceptowalne formaty przesyłanych załączników, wśród których nie ma pliku w formacie XML, w jakim nadesłał skargę M.M. Powyższa okoliczność uniemożliwiała odczytanie korespondencji skarżącego oraz nadanie jej prawidłowego biegu. Jednocześnie należy zauważyć, że w związku z zaistniałą sytuacją pismem Prokuratury z dnia 27 lipca 2022 r. (a więc jeden dzień po wniesieniu skargi) zwrócono się drogą elektroniczną do M.M. o ponowne przesłanie skargi w formacie umożliwiającym jej odczytanie, gdyż nadesłany plik posiada nieprawidłowy format. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Wobec powyższego należy uznać, iż postępowanie organu w niniejszej sprawie nie uzasadniało wymierzenia mu grzywny. Kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji uchybienie nastąpiło nie z winy organu, a niemożliwości rozszyfrowania nadesłanego przez skarżącego pliku. Co więcej, zaraz po wniesieniu skargi w formacie, którego organ nie mógł odczytać, Prokurator zwrócił się do skarżącego o ponowne, tym razem prawidłowe, przesłanie skargi, jednak skarżący na to wezwanie nie odpowiedział. Nie można zatem zarzucić organowi celowego działania ukierunkowanego na pozbawienie strony prawa do sądu. W tych okolicznościach przyjąć należy, że wymierzenie grzywny nie spełniałoby jej instytucjonalnych celów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za zasadne i na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.