III OZ 4/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SO/Gl 21/22 w sprawie wniosku Wojewody [...] o wymierzenie Prezydentowi Miasta [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SO/Gl 21/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gliwicach wymierzył Prezydentowi Miasta [...] (dalej jako organ) grzywnę w wysokości 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] (dalej jako Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Rady Miasta [...] skargę z dnia 15 lutego 2021 r. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2017 r., nr XII.75.2017 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] . Złożona organowi skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 21 listopada 2022 r. w wyniku złożenia przez Wojewodę wniosku o ukaranie organu grzywną. Jak wynika z wyjaśnień organu złożonych do wniosku o ukaranie z dnia 21 listopada 2022 r., skarga nie została przekazana sądowi w wyniku błędu w organizacji pracy urzędu. Sąd I instancji odnosząc się w do przedstawionych przez organ wyjaśnień stwierdził, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci niewymierzenia grzywny. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki do ukarania organu grzywną w trybie art. 55 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "P.p.s.a." za naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że organ przekazał skargę z uchybieniem terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., bowiem skarga Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2021 r., złożona w organie w 19 lutego 2021 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 21 listopada 2022 r. w wyniku złożenia wniosku o ukaranie grzywną. Opóźnienie w tym przypadku było zatem znaczne, wynosiło rok i 9 miesięcy. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu i to bez względu na jego przyczyny, a przedmiot zaskarżenia tam określony obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Okoliczności powyższych nie usprawiedliwia również twierdzenie organu, że skarga nie została przekazana sądowi w wyniku błędu w organizacji pracy urzędu. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 31 i art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny t.j. Dz. U z 2022r., poz. 559 ze zm. – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy, a zadania te wykonuje przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Zatem do kompetencji tego organu należy właściwa organizacja pracy urzędu celem prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymierzając karę grzywny Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczność wskazana przez organ, że skarga na dzień orzekania o wymierzeniu grzywny została przekazana do sądu administracyjnego jest - obok innych przesłanek - brana pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny. Jednocześnie ustalając wysokość tej grzywny w niniejszej sprawie Sąd ocenił, że termin określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. został znacznie przekroczony, stąd wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w sentencji postanowienia realizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a., jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ zarzucając mu naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek Wojewody o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2021 r., złożona w organie 19 lutego 2021 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 21 listopada 2022 r. w wyniku złożenia wniosku o ukaranie grzywną. Opóźnienie w tym przypadku było zatem znaczne, wynosiło rok i 9 miesięcy. Organ nie wykonał zatem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. To właśnie ta okoliczność, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, była najistotniejsza w ustalaniu wysokości grzywny. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że wysokość grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny i ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości zaniechania w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego w terminie. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu