I SA/Ke 610/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 13 stycznia 2022 r. nr XXXV/1/2022 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości takiej opłaty stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Gowarczów ("organ") podjęła w dniu 13 stycznia 2022 r. uchwałę Nr XXXV/1/2022 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości takiej opłaty ("uchwała"). W § 5 tego aktu określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2022 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 14 stycznia 2022 r., pod poz. 293. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 poz. 888 ze zm.). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich zaskarżył powyższą uchwałę w części - tj. w zakresie § 5. Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa – art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "u.o.a.n." i art. 2 Konstytucji RP, poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 5 uchwały, wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2022 roku, co w konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 5. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zaskarżona w części uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2022 roku pod pozycją 293. Paragraf 5 uchwały przewiduje natomiast, że jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązywania od dnia 1 lutego 2022 roku. Wskazane powyżej sformułowanie w połączeniu z faktem, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2022 r., oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 28 stycznia 2022 roku, czy też z dniem 1 lutego 2022 roku. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, zdaniem prokuratora uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Gminy Gowarczów jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 29 listopada 2022 r. Rada Gminy Gowarczów podjęła uchwałę nr XLII/60/2022 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości takiej opłaty. Zgodnie z § 4 tej uchwały, uchylono w całości uchwałę nr XXXV/1/2022. W związku z tym organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13; z 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14; z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 292/20; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy § 5 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2022 r." stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie. W ocenie sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy Gowarczów w § 5 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2022 r. W istocie ta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2022 r. pod poz. 293, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 28 stycznia 2022 r. (zgodnie z zasadami obliczania daty wejścia w życie aktu normatywnego określonymi w art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 5 uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 lutego 2022 r. W ocenie sądu, treść § 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18; wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 5 kontrolowanej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały w tej części. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, weszła w życie – stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji orzeczenia