III OZ 289/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 261/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 30 grudnia 2022 r., nr SKO.4020.OC/466/22 w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 261/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej "WSA"), po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w K., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa utwardzenia terenu działek nr [...], nr [...], nr [...] na terenie W. w M.". W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazano, że Spółka przytoczyła w ramach uzasadnienia wniosku jedynie ogólnikowe okoliczności odnoszące się w istocie do możliwości kolizji planowanej przez A. S.A. z siedzibą w Z. inwestycji budowlanej z przyszłą, hipotetyczną inwestycją skarżącej Spółki w postaci układu torowego - bocznicy kolejowej. Argumentacja przedstawiona we wniosku nie wykazuje, aby następstwa wynikające z podjęcia realizacji inwestycja w postaci budowy utwardzenia terenu działek [...] na terenie W. w M. mogły znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji podkreślił, że ewentualne utrudnienie Spółce wykonania prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w L. [...] Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...] przewidującego wybudowanie przez Spółkę układu torowego w ramach służebności obciążającej działkę nr [...] nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji wniosek Skarżącej, chociaż szeroko uzasadniony, nie uprawdopodabnia tego rodzaju zależności. Konieczne jest również wyjaśnienie, że Skarżąca nie podjęła jeszcze jakichkolwiek kroków w celu wykonania prawa do służebności gruntowej na działce nr [...], gdyż powołane powyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego (zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy) zostało zaskarżone skargą kasacyjną, a do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Najwyższym wykonanie wyroku zostało wstrzymane postanowieniem Sądu Apelacyjnego. Utwardzenie gruntu obszarze terenów magazynowych, usługowych i kolejowych trudno, zdaniem WSA, oceniać, jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Spór o podłożu gospodarczym, odnoszący się do oddziaływania na siebie planowanych inwestycji przez obie wskazane Spółki nie jest natomiast przesłanką braną pod uwagę w ramach rozpatrywanego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto tzw. decyzja środowiskowa nie jest bezpośrednią podstawą do wykonania planowanej inwestycji, ale jedynie jej wstępnym etapem. Pismem z 2 maja 2023 r., Skarżący wywiódł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 261/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisu art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji bez sięgania do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w L. w sprawie sygn. akt [...] dotyczących zakresu prawa skarżącego do działki [...] i zamiaru inwestycyjnego skarżącego w postaci zabudowy działki układem torowym i skutków kolizji tego zamierzenia z zamierzeniem wskazanym w zaskarżonej decyzji środowiskowej, - naruszenie przepisów art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez wadliwą ich wykładnię i zastosowanie w zakresie dotyczącym uprawdopodobnienia przez skarżącego istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to jest przyjęcia braku wykazania przez skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z pozostawieniem zaskarżonej decyzji w obrocie do czasu zakończenia postępowania w sprawie mimo, iż okoliczności faktyczne sprawy i argumentacja zawarta we wniosku wskazują, iż skarżący wykazał zarówno istnienie przesłanki istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, również w zakresie potencjalnej możliwości wyeliminowania realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżącego w przypadku wcześniejszej realizacji przedsięwzięcia wskazanego w zaskarżonej decyzji środowiskowej, a w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego i konieczności zdjęcia z powierzchni działki [...] betonowego utwardzenia i rekultywacji terenu pod wykonanie torowiska i torów kolejowych, doprowadzenie do powstania znacznej ilości odpadów oraz wadliwe przyjęcie, iż regulacja art. art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej dotyczy obu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W piśmie z 6 czerwca 2023 r., uczestniczka postępowania, tj. A. S.A. z siedzibą w Z., wskazała, że Skarżąca nie może podjąć realizacji swojego przedsięwzięcia, z uwagi na zabudowany teren, którego ono dotyczy. Skarżąca dysponuje jedynie projektem budowlanym oraz wstrzymaną skutecznością wyroku zobowiązującego do ustanowienia służebności gruntowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie zaś do treści art. 86f ust. 1 ustawy ooś do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk nr 939 Sejmu IX kadencji), ustawa ta stanowi realizację zobowiązania, jakiego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej (RP) podjął się w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej (KE) z dnia 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046), skierowaną do RP na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie uchybienia zobowiązaniom określonym w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko ("dyrektywa EIA"). KE w przedstawionej opinii sformułowała zarzuty niewłaściwej transpozycji dyrektywy EIA w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f u.u.i.ś. ma zapewnić możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej. Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi "należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) – art. 9 ust. 4", w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć "następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję" [por. druk sejmowy nr 939; www.sejm.gov.pl]. Analizując zasadność udzielenia ochrony tymczasowej należy wskazać, że art. 86f ust. 1 ustawy ooś, który statuuje możliwość zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec decyzji środowiskowej jest emanacją zasady prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE), a także obowiązku prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne (art. 74 ust.1 Konstytucji RP). Co więcej, podkreślenia wymaga, że na tych zasadach oparty jest cały system ocen oddziaływania na środowisko. W kontekście tych zasad należy oceniać zatem przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 86f ust. 1 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja Wnioskodawczyni sprowadza się w swej istocie, nie do negatywnego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na utwardzeniu terenu działek, lecz do kolizji tego przedsięwzięcia z interesem gospodarczym skarżącej Spółki. Uzasadnianie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w wyżej powołany sposób nie może odnieść zamierzonego skutku. W zasadzie całość argumentacji Spółki oparta jest na wyroku Sądu Apelacyjnego w L. [...] Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...], którego wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Sądu Apelacyjnego. Wyrok ten dotyczył ustanowienia służebności. Nie może on zostać uwzględniony przy ocenie zasadności udzielenia ochrony tymczasowej już z powodu wstrzymania jego wykonania. Jednocześnie samo zamierzenie gospodarcze, do którego wykonania dąży Spółka, w ramach potencjalnie ustanowienia służebności na przedmiotowej działce, nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, a kwestia prawidłowości oceny kolizji przedsięwzięcia bądź jej braku z innymi przedsięwzięciami, ma charakter oceny merytorycznej, która zostanie dokonana na etapie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, "wykonanie" zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego nie spowoduje ryzyka wystąpienia trudnych do odwrócenia następstw dla środowiska wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, ani też niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody dla środowiska. Odnosząc się zaś do ogólnej przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody wskazać należy, że decyzja środowiskowa, w tym decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydawana jest na wstępnym etapie całego procesu inwestycyjnego i nie tylko nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót, ale nie przesądza też o realizacji inwestycji. Jednocześnie nie wywołuje ona skutków prawnorzeczowych, w tym nie ogranicza przysługujących stronom ograniczonych praw rzeczowych. Nie wywołuje ona zatem bezpośrednich skutków prawnych, które mogłyby spowodować wyrządzenie znacznej szkody w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.