III OZ 268/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Muzeum [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 15/23 o wymierzeniu grzywny Muzeum [...] w sprawie z wniosku B.S. o wymierzenie grzywny Muzeum [...] z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył Muzeum [...] grzywnę w kwocie 500 zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi z 17 lipca 2023 r. złożonej przez B.S. na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej oraz zasądził od Muzeum [...] na rzecz wnioskodawczyni kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 22 listopada 2023 r. wnioskodawczyni, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), złożyła do sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność Muzeum [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni podniosła, że w dniu 12 czerwca 2023 r. złożyła, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Muzeum [...]. Następnie – jak wskazała - w dniu 17 lipca 2023 r. złożyła za pośrednictwem organu, tj. Muzeum [...], które jest filią Muzeum [...], skargę na bezczynność Muzeum [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej i do dnia wystąpienia z wnioskiem nie otrzymała informacji o przekazaniu skargi do tutejszego sądu, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Pismem z 19 grudnia 2023 r. Muzeum [...] wniosło o przedłużenie terminu do złożenia odpowiedzi na wniosek o 14 dni, tj. do dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że udzielenie powyższej odpowiedzi wymaga kooperacji kilku działów, w tym w szczególności zebrania informacji o udzielanych skarżącej wielokrotnie odpowiedziach i informacjach. Ponadto wskazało, że osoba odpowiedzialna za powyższe zadanie zachorowała, wobec czego obowiązek skompletowania dokumentacji powierzono innej osobie, co z uwagi na trwający okres sprawozdawczy (koniec roku kalendarzowego), urlopowy (przedświąteczny), a także inne okoliczności obiektywne, bezwzględnie wpływa na możliwość wykonania wezwania. Zarządzeniem z 21 grudnia 2023 r. Przewodniczący [...] przedłużył termin do udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek do [...]. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z 21 listopada 2023 r. o wymierzenie grzywny. Uwzględniając wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., Muzeum [...] nie przekazało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Tym samym wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ z całą pewnością uchybił 15 dniowemu terminowi na przekazanie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na tę skargę. W ocenie sądu grzywna w wysokości 500 zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ na przyszłość do działania zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Wymiar grzywny został ustalony stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, że to, jakie przyczyny spowodowały nieterminowe przekazanie skargi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny, rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd zwrócił uwagę, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wskazał również, że organ – pomimo zobowiązania udzielenia odpowiedzi na wniosek do [...] – nie przedstawił sądowi swojego stanowiska w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 64 § 3 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Muzeum. Zaprzeczyło w nim, by było w posiadaniu złożonej przez wnioskodawczynię skargi z 17 lipca br. Jak bowiem wynika z treści samego wniosku o ukaranie, skarga ta nie została złożona w siedzibie Muzeum, ani też nie została wysłana na jego adres, a jedynie pozostawiona w nieznanym terminie, niedookreślonej osobie w Oddziale Muzeum, tj. w Muzeum [...]. Tymczasem siedziba Muzeum [...] mieści się przy ul. [...] w [...], a żaden z Oddziałów Muzeum nie jest uprawniony do odbierania i kwitowania odbioru korespondencji skierowanej bezpośrednio do organu. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawczyni wniosła o jego oddalenie. Podniosła, że Muzeum z wiadomości e-mail z 26 lipca 2023 r. dowiedziało się o złożonej przez nią skardze i nie poinformowało jej o konieczności wniesienia jej w siedzibie Muzeum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny oscylującej w górnej granicy wymiaru będzie zasadne. Dopuszcza się również sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie przez wnioskodawczynię skargi w oddziale Muzeum, a nie w siedzibie, w okolicznościach sprawy należy uznać za jak najbardziej skuteczne. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca pismem z 17 lipca 2023 r. złożyła w Muzeum [...] – Oddziale Muzeum [...] skargę na bezczynność Muzeum [...]. Złożenie skargi w oddziale Muzeum należy odczytywać jako wystąpienie do samego Muzeum, zwłaszcza, że skarga ta została w tym oddziale przyjęta. Kwestią drugorzędną w przedmiotowej sprawie są argumenty Muzeum o tym, że nie wiadomo, który pracownik skargę przyjął i czy był przez Muzeum do tego upoważniony. Sprawą wewnętrzną Muzeum jest taka organizacja obiegu dokumentów w ramach Muzeum i jego oddziałów, żeby skarga została przekazana do właściwej komórki organizacyjnej, która może mieścić się w innym miejscu. Ewentualnie możliwa była odmowa przyjęcia przez oddział skargi wnioskodawczyni z informacją gdzie należy ją skierować, wszak sama skarga dotyczy działalności Muzeum [...], a nie jego oddziału – to jednak nie miało miejsca w sprawie. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji ustalił, że Muzeum [...] aż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przekazało do sądu administracyjnego skargi wnioskodawczyni na bezczynność tego organu z 17 lipca 2023 r., mimo ciążącego na organie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona przez sąd pierwszej instancji grzywna jest co do zasady prawidłowa – w sprawie ziściły się ustawowe przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, bowiem ten nie przekazał w ustawowym terminie złożonej za jego pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi wnioskodawczyni z 17 lipca 2023 r. Zdaniem Sądu drugiej instancji orzeczona przez sąd grzywna jest wręcz symboliczna wobec rozmiarów uchybienia terminu na przekazanie ww. skargi, dlatego tym bardziej nie sposób stwierdzić, że jest ona nadmierna. Należy zauważyć, że z załączonych przez skarżącą wydruków wiadomości e-mail wynika, że przed złożeniem wniosku o wymierzenie Muzeum grzywny skarżąca dopytywała organ o losy swojej skargi. Muzeum [...] już 26 lipca 2023 r. (wydruk wiadomości e-mail k. 10) powzięło informację o tym, że wnioskodawczyni złożyła w Muzeum [...] – Oddziale Muzeum [...] skargę na bezczynność organu i najpóźniej wówczas mogło i powinno się sprawą zainteresować, tj. poczynić kroki w celu przekazania tejże skargi do sądu administracyjnego, w tym ewentualnie wyjaśnić okoliczności jej złożenia i ustalić dalsze losy skargi. Co więcej, wnioskodawczyni w mailu z 18 października 2023 r. przypomniała Muzeum o złożonej przez nią w lipcu skardze i poskarżyła się, że jest przez Muzeum ignorowana. Muzeum miało więc dużo czasu na wyjaśnienie tej kwestii, a powoływanie się dopiero w przedmiotowym zażaleniu, a więc ponad poł roku po złożeniu skargi, na niejasne okoliczności jej złożenia należy odczytać jedynie za swoistą linię obrony, która nie zasługuje na uznanie. Podkreślenia wymaga także to, że przekonanie organu o tym, iż ten udzielił skarżącej odpowiedzi na wszystkie jej pytania, o których wspomina w skardze na bezczynność organu, nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem rolą organu analiza zasadności skargi i ocena czy skarga ta zasługuje na przekazanie do sądu czy też nie, ale właśnie jej przekazanie do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 p.p.s.a.