III OW 99/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta J. a Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – Delegatura w L. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wniosku o podjęcie czynności w związku ze zniszczeniem drzew postanawia: oddalić wniosek.

W piśmie z 9 maja 2023 r. Burmistrz Miasta J. (dalej: "Burmistrz") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – Delegaturą w L. (dalej: "Konserwator") w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zniszczeniem drzew rosnących na terenie działki nr [...], obręb nr [...] – S., przy kościele [...] w J. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że cmentarz przy kościele objęty jest ochroną konserwatorską i wpisany jest do rejestru zabytków. W ocenie Burmistrza, jeżeli dokonano usunięcia lub zniszczenia drzew usytuowanych na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, znajdującego się na terenie nieruchomości będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, to wówczas nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) i brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej w trybie powyższej ustawy. Na tej podstawie wniósł o wskazanie Konserwatora jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Konserwator wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840) z uwagi na okoliczność, że teren wskazanej nieruchomości stanowi cmentarz przy kościele [...], który wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z 16 lutego 1990 r. Jednocześnie wskazał, że art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie wyłącza nieruchomości lub ich części wpisanych do rejestru zabytków, wobec czego w zakresie zniszczenia czy uszkodzenia drzew zlokalizowanych na terenach wpisanych do rejestru zabytków zastosowanie maja również przepisy ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części nie jest tożsame ze zniszczeniem drzewa (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 147/19). Pojęcie "zniszczenia drzewa" posiada swoją prawną treść nadaną przez art. 87a ust. 5 u.o.p. i oznacza usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ustępie 2 tego przepisu. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2 stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 u.o.p.). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że działania polegające na usunięciu drzewa należy odróżnić od jego zniszczenia czy uszkodzenia. Ustalenie, które z nich miały w istocie miejsce, determinuje z kolei zastosowanie właściwych przepisów w sprawie. O zniszczeniu drzewa stanowi art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., w którym ustawodawca wprost stwierdza, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Z powyższej regulacji nie wynika, aby uprawnienie do nałożenia przez organ kary pieniężnej zostało uzależnione od okoliczności czy zniszczone drzewo znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, czy też nie (por. postanowienie NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18). Podkreślić natomiast należy, że przepis art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazuje na kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w odniesieniu do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). W art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. uregulowano co prawda podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączono jednak te działania polegające na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Inne zaś wskazane w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. czynności objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia konserwatora nie odnoszą się do drzew. Także art. 83a ust. 1 u.o.p. przewiduje kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w zakresie zezwolenia dotyczącego usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Z akt sprawy wynika, że na nieruchomości wykonano zarówno prace obejmujące znaczące redukcje koron drzew, jak i całkowite usunięcie niektórych z rosnących na niej drzew. Spór w niniejszej sprawie nie został oparty na jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym, a sam zakres wniosku o jego rozstrzygnięcie nie został wystarczająco dookreślony. Podkreślenia wymaga, że działający z urzędu organ nie jest związany podstawą prawną wskazaną we wnioskach o wszczęcie postępowania. Zauważyć należy, że Konserwator z urzędu wszczął postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co potwierdził w odpowiedzi na wniosek. Jako podstawę faktyczną wniosku wskazano prace "w zakresie redukcji koron drzew, w tym prac związanych z usunięciem drzew". Jednocześnie Konserwator zaznaczył, że organem właściwym w sprawie uszkodzenia bądź zniszczenia drzew jest Burmistrz. W sprawie ustalono, że w związku z pracami prowadzonymi na terenie na działki nr [...], obręb nr [...] – S., przy kościele [...] w J. nastąpiło usunięcie niektórych drzew, a także uszkodzenie bądź zniszczenie innych niż usunięte drzewa. Skutkiem prowadzonych na działce nr [...] prac jest powstanie dwóch spraw administracyjnych – sprawy dotyczącej usunięcia drzew oraz sprawy dotyczącej ich uszkodzenia bądź zniszczenia. W świetle wyżej poczynionych rozważań Konserwator jest właściwy jedynie w zakresie drzew usuniętych (art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), natomiast w zakresie drzew zniszczonych bądź uszkodzonych właściwym organem jest Burmistrz (art. 88 ustawy o ochronie przyrody). Z przedstawionych w sprawie stanowisk nie wynika jednak jednoznacznie, w której części tych dwóch spraw administracyjnych organy kwestionują swoją właściwość. Uniemożliwia to wskazanie organu właściwego w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia