III OW 91/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Pomorskiego z 28 kwietnia 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Pomorskiego a Prezydentem Miasta Gdańska przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji dotyczącej emisji hałasu do środowiska oraz rozpoznania wniosków dotyczących nadmiernego hałasu pochodzącego z prac przeładunkowych prowadzonych na bocznicy kolejowej postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Marszałkowi Województwa Pomorskiego ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniosku.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Pomorskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdańska jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji na podstawie art.115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.) lub decyzji na podstawie art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. w zakresie emisji hałasu do środowiska. Ponadto Marszałek Województwa Pomorskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Gdańska jako organu właściwego do rozpoznania wniosków i skarg P.Z. oraz B.P. dotyczących nadmiernego hałasu w porze dziennej i nocnej, pochodzącego od prac przeładunkowych prowadzonych na bocznicy kolejowej na stacji kolejowej Gdańsk-Osowa. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że 12 października 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska przekazał mu pismo P.Z. w sprawie uciążliwości związanej z pracami przeładunkowymi wykonywanymi na bocznicy stacji kolejowej Gdańsk-Osowa. Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że z informacji przekazanych przez A. S.A. [...] w G. wynika, że linie kolejowe przebiegające przez stację Gdańsk-Osowa to linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której stanowi rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz.Urz. UE L 348 z 20.12.2013r., str. 1, ze zm. ). Ponadto zostały wymienione w § 2 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Prezydent Miasta Gdańska wskazał także, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. marszałek województwa jest organem ochrony środowiska właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto odrębnym zawiadomieniem Prezydent Miasta Gdańska przekazał Marszałkowi również skargę P.Z. dotyczącą tej samej sprawy. Nie podzielając stanowiska Prezydenta Miasta Gdańska, Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że w sprawach przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko organem ochrony środowiska jest starosta, w tym przypadku Prezydent Miasta Gdańska. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest bocznica kolejowa (§ 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.). Czym innym jest linia kolejowa, a czym innym bocznica kolejowa. Ponadto Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 6 grudnia 2022 r., przedmiotowy hałas nie jest związany z funkcjonowaniem linii kolejowej, ponieważ jego źródłem są prace przeładunkowe, a nie ruch kolejowy. Jest to więc tzw. hałas przemysłowy, powstający w wyniku eksploatacji instalacji i urządzeń. Tego rodzaju hałasu dotyczy norma z art. 115a ust.1 p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gdańska wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Pomorskiego jako organu właściwego w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Jeżeli jednak hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1, nie wydaje się. W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy hałas emitowany z bocznicy kolejowej może podlegać reżimowi prawnemu z art. 115a ust. 1 p.o.ś., czy też zastosowanie znajdzie wyłączenie z art. 115a ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z art. 4 pkt 1a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.), droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Wśród elementów wymienionych w tym przepisie nie uwzględniono bocznic kolejowych. Z kolei linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym). Bocznica kolejowa to natomiast wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej (art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym). Jak zatem wynika z powołanych definicji ustawowych, bocznica kolejowa jest drogą kolejową, ale nie jest linią kolejową. Norma z art. 115a ust. 2 p.o.ś. stanowi wyjątek od możliwości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i jako taka musi być wykładana zawężająco. Oznacza to, że bocznica kolejowa nie będąca linią kolejową może emitować hałas, którego natężenie może być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. (o ile oczywiście są ku temu przesłanki). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 115a p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. l, z późn. zm.) - § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Przedmiotowa bocznica kolejowa nie mieści się z kategorii tego rodzaju przedsięwzięć, ponieważ linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia). Zgodnie jednak z powołanym wyżej art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro przedmiotowa bocznica kolejowa stanowi część przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia i jest z nim powiązana technologicznie, to organem ochrony środowiska właściwym w stosunku do takiej bocznicy jest właściwy miejscowo marszałek województwa. Dla ustalenia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. nie jest w ogóle konieczne, żeby dane przedsięwzięcie było przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, ale jego realizacja lub eksploatacja na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.), który jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. W tak zakreślonych ramach prawnych należało jednak odpowiedzieć na pytanie, czy pisma dotyczące uciążliwości hałasowej zainicjowały postępowanie administracyjne w sprawie. Należy podzielić pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21, z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OW 20/21 oraz z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 56/20, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której stanowi art. 115a p.o.ś., dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których stanowi ten przepis. Pismo zainteresowanego podmiotu nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której stanowi art. 115a p.o.ś. Powyższe oznacza, że żadne postępowanie administracyjne nie jest jeszcze w toku, ponieważ wnioski o interwencję w sprawie uciążliwości hałasu emitowanego z bocznicy kolejowej jeszcze takiego postępowania nie uruchomiły. Właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją w sprawie hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest marszałek województwa. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wskazanych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. pomiarów, oznacza dokonanie pewnych czynności technicznych, które w zależności od ich wyniku, mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniał spór o właściwość, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowanie administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 153/21, LEX nr 3347697; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 138/19, LEX nr 2772151 oraz z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSAiWSA 2009 r., nr 3, poz. 53). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie był dopuszczalny. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu wniosku. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.