III OW 97/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. WSA Sławomir Pauter, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Lisia Góra z 28 kwietnia 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Lisia Góra a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie naruszenia stosunków wodnych po wybudowaniu autostrady postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy Lisia Góra wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organu właściwego do załatwienia wniosku S.C. (dalej: wnioskodawca) dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...]/1 w miejscowości [...], po wybudowaniu autostrady A4 w miejscowości [...]. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Lisia Góra wskazał, że poprzednik prawny wnioskodawcy pismem z 11 maja 2017 r. wystąpił o naprawienie drogi dojazdowej do jego działki, odbudowania dwóch zniszczonych mostów, naprawienia zniszczonych kanałów i zabezpieczenia przez dalszą dewastacją na jego działce w miejscowości [...]. Do opisanych zniszczeń doszło na skutek wybudowania autostrady A4. Wójt Gminy Lisia Góra przesłał powyższe pismo Staroście Tarnowskiemu, który z kolei przekazał je Marszałkowi Województwa Małopolskiego. Decyzją z 28 grudnia 2017 r. Marszałek Województwa Małopolskiego zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do udrożnienia i umocnienia dwóch rowów oraz wykonania przepustów na działce wnioskodawcy. Odwołanie od tej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją z 19 grudnia 2019 r. Prezes Wód Polskich uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm. – dalej: Prawo wodne) sprawa została przekazana Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, który decyzją z 3 września 2020 r. odmówił uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Od tej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca. Decyzją z 8 marca 2021 r. Prezes Wód Polskich uchylił decyzję z 3 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprzeciw od decyzji z 8 marca 2021 r. wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wyrokiem z 26 maja 2021 r. w sprawie VII SA/Wa 679/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję 8 marca 2021 r. zobowiązując organy do ustalenia "intencji" wnioskodawcy. Pismem z 8 października 2021 r. wnioskodawca sprecyzował swoje żądanie, wskazując, że wniosek dotyczy naruszenia stosunków wodnych po wybudowaniu autostrady. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przekazał ten wniosek Wójtowi Gminy Lisia Góra, powołując się na art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast w ocenie Wójta Gminy Lisia Góra zastosowanie w tej sprawie ma norma z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych wybudowanych w związku z budową autostrady A4 polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). W ocenie Wójta Gminy Lisia Góra, niewłaściwe utrzymanie obiektów inżynierskich oraz rowu odprowadzającego wodę z autostrady A4 doprowadziło do jego zamulenia lub zarośnięcia. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie wniósł o wskazanie Wójta Gminy Lisia Góra jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Istotne znaczenie w tej sprawie ma nie tylko ustalenie stanu prawnego, ale również przebieg dotychczasowego postępowania. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie Prawa wodnego. Zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego, "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Przepisami dotychczasowymi będą w tym przypadku przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie natomiast z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugim odpowiedni organ Wód Polskich, ponieważ jak już wyżej wskazano, właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest co do zasady dyrektor zarządu zlewni (art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego). Jednak w sprawie związanej z budową autostrady, jako przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co wynika z art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwszy Prawa wodnego. Hipotezy norm dekodowanych z cytowanych wyżej przepisów są różne. Norma z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. W związku z tym należy zauważyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90). W tych okolicznościach organy powinny mieć przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który precyzując swój wniosek powołał się na art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Jak już jednak wyżej wskazano, istotne znaczenie z punktu widzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma również dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 26 maja 2021 r. w sprawie VII SA/Wa 679/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wód Polskich z 8 marca 2021 r. zobowiązując organy do ustalenia intencji wnioskodawcy. Powyższe oznacza, że sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy. Na obecnym etapie postępowania w obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z 3 września 2020 r., który odmówił uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie, które nie zostało rozpoznane. Dopiero rozpoznanie odwołania przez Prezesa Wód Polskich i ewentualne uchylenie decyzji z 3 września 2020 r. jako wydanej na nieprawidłowej podstawie prawnej i bez sprecyzowania intencji wnioskodawcy, umożliwiało skuteczne przekazanie sprawy według właściwości Wójtowi Gminy Lisia Góra i ewentualne wszczęcie sporu kompetencyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości wskazania organu właściwego w sprawie, ponieważ nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z 3 września 2020 r., która to decyzja nieostateczna pozostaje w obrocie prawnym. Z tych względów i na podstawie 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.