III OW 238/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Maciej Kobak, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie kontroli wykonania określonych decyzją obowiązków postanawia: wskazać Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 15 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta S.(dalej: "RDOŚ", "Burmistrz") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") przez wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A.I. z 01.09.2022 r. o przeprowadzenie kontroli realizacji nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew. [...] obręb P., gm. M., wynikającego z decyzji Burmistrza z 31.12.2021 r., znak: IF.6331.1.2020, polegającego na obniżeniu poziomu piętrzenia istniejącego zbiornika na działce nr [...] i zastąpienie istniejącej rury o średnicy 200 mm rurą o średnicy min 400 mm oraz obniżenie jej wlotu do istniejącego poziomu przed wykonaniem przejazdu tj. do 165,2 m n.p.m. i ułożenie jej z 0,5 % spadkiem w kierunku działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli jest PGW Wody Polskie, z uwagi na art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z aft. 334 pkt. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233). W tym zakresie wskazał, że decyzja Burmistrza z 31.12.2021 r. została wydana na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. Prawidłowe skontrolowanie wykonania przedmiotowej decyzji wymaga wiedzy i środków specjalistycznych, którymi nie dysponuje Wnioskodawca, lecz wyspecjalizowany w tym zakresie organ w tym przypadku PGW Wody Polskie. W ocenie miasta decyzja nakazująca wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest decyzja określająca konkretny i sprecyzowany obowiązek, a zatem mieści się w dyspozycji art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 2 i 6 p.w. Burmistrz przy tym zaznaczył, że czym innym jest kontrola wykonania decyzji, a czym innym postępowanie egzekucyjne w administracji. Celem kontroli jest bowiem sprawdzenie czy obowiązki orzeczone decyzją zostały wykonane, celem zaś postępowania egzekucyjnego jest wykonanie, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że PGW Wody Polskie prowadzą kontrole zasad korzystania z wód oraz przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie Prawa wodnego. Kontrole gospodarowania wodami prowadzone przez Wody Polskie w zakresie wymienionym w art. 334 w pkt 2 p.w. dotyczą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z tych decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta S. z 15.12.2022 r. doszło do naruszenia stosunków wodnych związanych ze zmianami ukształtowania powierzchni terenu ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przy czym największe zmiany nastąpiły na działce nr ew. [...] obręb S. w wyniku działalności górniczej związanej z eksploatacją żwiru na działce nr ew. [...] obręb M. oraz że zmiany wprowadzone na ww. działkach, a zwłaszcza na działce [...], miały istotne znaczenie dla odpływu wód opadowych z doliny. Zdaniem Dyrektora, powyższe wskazuje, że zmiana stosunków wodnych na przedmiotowym terenie nie była spowodowana wykonywaniem urządzeń wodnych tylko innymi czynnościami (działaniami), które miały bezpośredni wpływ na zmianę stosunków wodnych. W ocenie Dyrektora, decyzja Burmistrza chociaż wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, jest decyzją nakazową nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, lub np. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem lub nałożenia obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego. Decyzja nakazowa określa również termin wykonania nałożonych obowiązków. Wydanie decyzji nakazowej musi wiązać się z weryfikacją stanu faktycznego, w celu określenia czy doszło do wykonania określonych w jej treści czynności, czy też zasadnym jest wdrożenie procedur egzekucyjnych w przypadku nie wykonania nakazu. Zgodnie zaś z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest podmiot upoważniony do żądania wykonania obowiązku. Z kolei z art. 5 § 1 pkt 1 p.e.a. wynika, że upoważnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji sądowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W myśl art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 tej ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 Prawa wodnego). W pierwszym przypadku organem właściwym jest organ Wód Polskich, zaś w drugim przypadku właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Okoliczność kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza z 15.12.2022 r., IF.6331.1.2020, naruszenie stosunków wodnych związanych ze zmianami ukształtowania powierzchni terenu ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przy czym największe zmiany nastąpiły na działce nr ew. [...] obręb S. w wyniku działalności górniczej związanej z eksploatacją żwiru na działce nr ew. [...] obręb M. oraz że zmiany wprowadzone na ww. działkach, a zwłaszcza na działce [...], miały istotne znaczenie dla odpływu wód opadowych z doliny. Powyższe wskazuje, że zmiana stosunków wodnych na przedmiotowym terenie nie była spowodowana wykonywaniem urządzeń wodnych tylko innymi czynnościami (działaniami), które miały bezpośredni wpływ na zmianę stosunków wodnych. W rozpoznawanej sprawie, spór negatywny pomiędzy organami sprowadza się w swej istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto jest właściwy do prowadzenia egzekucji obowiązków nałożonych decyzją Burmistrza z 15.12.2022 w zakresie wykonania urządzeń zapobiegającym dalszym szkodom wynikającym z naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 6 § 1 u.e.a. in principio, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 6 § 1b. u.e.a., przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Monitorowanie i kontrola wykonania nałożonych decyzją obowiązków związana jest nierozłącznie z obowiązkiem zapewnienia skuteczności decyzji, który obciąża wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takiej sytuacji organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta S. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.