III OW 83/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 12 września 2025 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Wałbrzyskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego powstającego podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni, realizowanego w obrębie pasa drogowego drogi krajowej postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 12 września 2025 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie Starosty Wałbrzyskiego jako organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa z 11 stycznia 2025 r., w imieniu i na rzecz którego działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu (dalej: inwestor) o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego powstającego podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni, realizowanego w obrębie pasa drogowego drogi krajowej nr 35 na terenie powiatu wałbrzyskiego. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że inwestor będzie prowadzić remont nawierzchni istniejących (już wybudowanych) i eksploatowanych odcinków drogi krajowej nr 35 i 35b o długościach odpowiednio 13,587 km i 0,482 km, które nie stanowią autostrad ani dróg ekspresowych ani nie spełniają warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W ramach tego remontu (zrywanie nawierzchni asfaltowej) wytworzony zostanie odpad destruktu asfaltowego. Przedmiotowy odpad będzie następnie poddany procesom przetwarzania w ramach procesu odzysku R12 polegającego na przeprowadzeniu oględzin odpadu, przy czym proces ten odbywać się będzie poza instalacjami w miejscu wytworzenia tego odpadu. W zależności od efektu końcowego procesu przetwarzania inwestor uzyska pełnowartościowy produkt w postaci destruktu asfaltowego, lub w przypadku stwierdzenia w ramach przedmiotowego procesu przetwarzania niespełnienia stosownych wymogów jakościowych przez wskazany odpad destruktu asfaltowego - odpad ten nie utraci statusu odpadu, wobec czego podlegać będzie dalszej procedurze zagospodarowania zgodnie z przepisami ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.).Tego rodzaju przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest zatem podstaw do wskazania właściwości marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Ponadto remont dotyczy istniejącej, wybudowanej i eksploatowanej drogi. Zatem przedsięwzięciem w tym przypadku nie jest budowa, rozbudowa lub przebudowa drogi. Remont nie został przewidziany w rodzajach przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo nie można uznać, że przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego, powstałych w wyniku remontu drogi, stanowi przedsięwzięcie powiązane technologicznie z tym remontem polegającym na usunięcia warstwy nawierzchni. W odpowiedzi na wniosek Starosta Wałbrzyski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Starostą Wałbrzyskim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego. Jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy. Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym jest: 1. marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm. - dalej: ustawa środowiskowa), b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; 2. starosta - w pozostałych przypadkach. Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Z treści wniosku inwestora wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne wraz z utratą statusu odpadów dla destruktu asfaltowego planowanego do pozyskania w ramach realizacji prac budowlanych związanych z remontem drogi krajowej. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa droga w dacie jej planowania i realizacji należała do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co nie jest kwestionowane. Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Przyjmuje się, że budowa drogi zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. sygn. akt II OW 84/17, z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 160/19, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 212/18, z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 54/20). Natomiast w tej sprawie nie mamy do czynienia z budową drogi, lecz jej remontem. Należy ponadto uwzględnić, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie zamyka się wyłącznie w etapie realizacji przedsięwzięcia, ale obejmuje także jego eksploatację, a nawet likwidację. Z tego też powodu w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, ustawodawca celowo posłużył się sformułowaniem "w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć" a nie "w przypadku realizowania w tym samym miejscu przedsięwzięć". Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie jest integralnie związane z prowadzeniem przedsięwzięcia w postaci eksploatacji drogi krajowej będącej przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Oznacza to, że funkcjonowanie drogi, jej remont oraz przetwarzanie odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) i ust. 6 ustawy o odpadach, a w tej sprawie jest to Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Bez znaczenia jest powoływanie się przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego na okoliczność, że remont tej drogi nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia ta nie ma zasadniczego znaczenia w tej sprawie. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została przeprowadzona przed realizacją tego przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko i obejmowała etap realizacji, eksploatacji i likwidacji. Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a zatem uzyskanie stanu objętego już decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też remont przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko nie jest objęty obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (przy czym zaznaczenia wymaga, że jest to uwaga o charakterze ogólnym i nie odnosi się do tego konkretnego remontu, ponieważ na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje oceny sposobu i zakresu zaplanowania przedmiotowego przedsięwzięcia przez inwestora). Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Z tego powodu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 2 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile zostały one określone (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Mamy bowiem w tej sytuacji do czynienia z nowym przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Natomiast remont nie powoduje zmiany parametrów drogi i nie oznacza realizacji nowego przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, ale przetwarzanie odpadów w ramach tego remontu oznacza związek o charakterze technologicznym między prowadzonym przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, a tym procesem gospodarowania odpadami. Zakwalifikowanie inwestycji drogowej do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na etapie przed jej realizacją skutkuje tym, że powiązane z nią technologicznie przedsięwzięcie na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów także należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2025 r. III OW 34/25). Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.