III OW 8/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbieranie odpadów postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 1 lutego 2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej także "RDOŚ") zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbieranie odpadów, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie R., gmina R., powiat s., województwo podlaskie. W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z 27 grudnia 2023 r. Marszałek Województwa Podlaskiego przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek z 24 lipca 2023 r. spółki C. sp. z o.o. (dalej "spółka"), ul. [...], o wydanie pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbierania odpadów dla zakładu zlokalizowanego przy ul. K. w R., na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie R., gmina R., powiat s., województwo podlaskie. Wraz z pismem z 27 grudnia 2023 r. Marszałek poinformował iż w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości R. prowadzona jest działalność w zakresie skupu, przetwarzania i sprzedaży odpadów stanowiących źródło metali żelaznych. Całość działań obejmujących wytwarzanie, przetwarzanie i zbieranie odpadów odbywa się na terenie dwóch działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie R., gmina R., powiat s.. Działka o nr ewid. [...] obręb R., ujęta jest w załączniku nr 10 do Decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalania terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI. z 2020 poz. 38 ze zm.) – Lp. [...]. Jako podstawę właściwości RDOŚ wskazał art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze. zm.; dalej "ustawa o odpadach"). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z Marszałkiem co do właściwości organu w sprawie rozpoznania wniosku spółki z 24 lipca 2023 r. Wskazał, że co prawda działka o nr ewid. [...] stanowi teren zamknięty i tym samym jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku spółki, to w przypadku działki o nr ewid. [...], jako że nie stanowi ona terenu zamkniętego, to RDOŚ nie jest właściwy do wydania zezwolenia na terenach innych niż zamknięte. Wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej i tym samym nie może uznać się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w zakresie działki o nr ewid. [...]. Ponadto, zgodnie z wnioskiem spółki na działce [...] w obrębie R., która stanowi teren zamknięty – ujęta jest w załączniku nr 10 do Decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalania terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI. z 2020 poz. 38 ze zm.) – prowadzona będzie jedynie działalność związana z wytwarzaniem odpadów, a pozwolenie na wytwarzanie odpadów zostało uregulowane na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2024 r. poz. 54 t.j,; dalej "p.o.ś.") i jest jednym z pozwoleń na eksploatację instalacji, o którym stanowi art. 180 pkt. 3 ww. ustawy. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 378 ust. 2 ww. ustawy – regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Marszałek Województwa Podlaskiego do dnia wydania niniejszego postanowienia nie udzielił odpowiedzi na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, iż z uwagi na charakter organów uczestniczących w niniejszym sporze jest on sporem kompetencyjnym. Marszałek Województwa Podlaskiego jest bowiem organem jednostki samorządu terytorialnego, zaś status regionalnego dyrektora ochrony środowiska określa przepis art. 123 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094), z którego wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym do rozpatrzenia niniejszego sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbieranie odpadów. Należy zauważyć, że wniosek spółki z 24 lipca 2023 r. ma na celu zapewnienie kontynuacji prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów poprzez uzyskanie nowej decyzji – decyzją z 21 stycznia 2021 r. Marszałek Województwa Podlaskiego udzielił spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów z datą obowiązywania do 31 października 2024 r. Zatem wnioskiem z 24 lipca 2023 r. spółka nie wystąpiła o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, ale na pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Chodzi tu zatem o decyzję uregulowaną w art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów (art. 45 ust. 4 ustawy o odpadach). W takiej sytuacji wytwórca odpadów jest zobowiązany uwzględnić we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dołączyć wymagane załączniki (art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach). Wydając tego rodzaju pozwolenie, właściwy organ uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach). Właściwość organów do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów została natomiast uregulowana w art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach. Norma z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach stanowi, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że w sytuacji, w której wniosek spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest rozstrzygany w trybie przepisów ustawy o odpadach, to również kwestia ustalenia właściwości organu musi być rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy o odpadach, ponieważ wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Właściwość organu w tego rodzaju sprawie jest zatem ustalana na podstawie art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a nie na podstawie art. 378 ust. 2 p.o.ś., co sugeruje RDOŚ we wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, zaś w ust. 2 wskazuje, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Z kolei ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach stanowi, iż organem właściwym jest: 1. marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie r. przekracza 3000 Mg, 2. starosta - w pozostałych przypadkach. Zgodnie z art. 41 ust. 4 tej ustawy organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa lub starosta, zaś art. 41 ust. 4 ustawy przewiduje szczególną właściwość RDOŚ w przypadku, gdy zbieranie i przetwarzanie odpadów ma miejsce na terenach zamkniętych. Jak już wskazano wyżej, wniosek spółki z 24 lipca 2023 r. dotyczy wydania pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbierania odpadów, a więc w sprawie znajduje zastosowanie art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, zatem właściwym w sprawie jest RDOŚ. Należy zauważyć, że zgodnie z wnioskiem spółki z 24 lipca 2023 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbierania odpadów dla zakładu zlokalizowanego przy ul. K. w R., na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie R., gmina R., powiat s., województwo podlaskie, działalność zakładu w ww. zakresie będzie prowadzona na dwóch działkach, z których jedna stanowi teren zamknięty ([...]), druga zaś nie ([...]). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. zakład zajmuje mniej więcej w równym stopniu obie ww. działki, tj. zakład ten będzie prowadził swoją działalność wykorzystując do tego obie działki. Wprawdzie na działce stanowiącej teren zamknięty znajdować się będą przede wszystkim magazyny, zaś zakład główny będzie prowadzony w większości na drugiej działce, to nie można przez to dojść konstatacji, że przedmiotowy wniosek powinien być podzielony między oba organy pozostające w sporze wg ich właściwości rzeczowej. Wniosek spółki z 24 lipca 2023 r. stanowi bowiem jedną sprawę, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie i zbieranie odpadów dla jednego zakładu, który prowadzi zorganizowaną działalność gospodarczą na obu działkach, wobec czego wniosek ten powinien zostać załatwiony przez jeden organ. Działalność zakładu prowadzona na obu działkach jest wobec siebie komplementarna, powiązana w taki sposób, że nie można tego potraktować jako dwóch różnych działalności prowadzonych na dwóch różnych działkach. Z uwagi na fakt, że art. 45 ust. 7 w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach przewiduje szczególną właściwość RDOŚ do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych, a więc na gruncie niniejszej sprawy na działce [...], to właściwość ta rozszerza się również na wydanie stosownego zezwolenia w części dotyczącej drugiej działki ([...]), która wprawdzie nie stanowi terenu zamkniętego, ale objęta jest tym samym wnioskiem stanowiącym tę samą sprawę administracyjną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.