III OW 12/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą . w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów dla punktu zlokalizowanego w miejscowości B., gm. S., na działkach o nr [...] i [...], udzielonego M. P., zam. przy ul. [...] P., mocą decyzji Starosty S. znak: [...] z dnia 24 stycznia 2018 r. Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku postępowanie w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów dla punktu zlokalizowanego w miejscowości B., gm. S., na działkach o nr [...] i [...], udzielonego M. P. mocą decyzji Starosty S. znak: [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., zostało wszczęte z urzędu przez Starostę S. (zawiadomienie znak: [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r.). W dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.) – dalej: "ustawa nowelizująca", mocą której w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", dodano lit. d, według którego marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Wobec określenia w zezwoleniu, że na terenie nieruchomości jednorazowo nie może być zmagazynowane więcej jak 22000,00 Mg odpadów, Starosta S. uznał, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości Marszałka Województwa Wielkopolskiego. W konsekwencji, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy nowelizującej, pismem z dnia 1 października 2018 r., przekazał Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego akta postępowania. Analiza przekazanej przez Starostę S. dokumentacji, jak również ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Marszałka wskazywały, że M. P. utracił tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadził zbieranie odpadów, wskutek wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości (działek nr [...] i [...]) przez wydzierżawiającego - X sp. z o.o. Okoliczność ta stanowiła podstawę do uznania, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe i jako takie wygasło z mocy art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach, w dacie 17 maja 2018 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Zgodnie z zapisami protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 5 czerwca 2018 r. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. (znak sprawy: [...]) - ilość zgromadzonych odpadów na placu otwartym w silosie z płyt betonowych o powierzchni 350 m2 wynosi ok. 450 Mg. Powyższa informacja została również potwierdzona w piśmie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. znak: [...] z dnia 5 czerwca 2018 r., kierowanym do Wójta Gminy S. Ponadto w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że gęstość obciążenia ogniowego (zgromadzonych odpadów) nie przekracza 1 000 MJ/m2. Marszałek zwrócił również uwagę na ustalenia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole oględzin, przeprowadzonych w tym samym miejscu w dniu 4 lipca 2018 r., zgodnie z którymi zgromadzone odpady stanowią głównie opakowania z tworzyw sztucznych (pojemniki, butelki folie), które należałoby zaklasyfikować jako odpad o kodzie 19 12 04, tj. tworzywa sztuczne i guma. Na placu znajdowały się również zmieszane odpady w skład których wchodziły tworzywa sztuczne, papier, tektura, wełna mineralna. Odpady te należałoby zaklasyfikować pod kodem 19 12 12. Ponadto stwierdzono obecność odpadów o kodzie 19 12 08, tj. tekstylia oraz opakowania po środkach ochrony roślin o kodzie 15 0110. Powyższe ustalenia skłoniły Marszałka Województwa Wielkopolskiego do przeprowadzenia dodatkowej analizy w zakresie ilości zmagazynowanych odpadów zarówno w oparciu o ustalenia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., jak również Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z uwagi na to, że zmagazynowane odpady stanowią głównie odpady palne. Przeprowadzono obliczenia mające na celu określenie z jaką ilością odpadów mamy do czynienia w oparciu o ciepło spalania charakterystyczne dla różnych kategorii odpadów palnych przy założeniu, że gęstość obciążenia ogniowego zgromadzonych odpadów nie przekracza 1 000 MJ/m2 (zgodnie z ustaleniami Komendanta Państwowej Straży Pożarnej). Do analizy przyjęto cztery możliwe wartości ciepła spalania odpadów wynoszące: 37 MJ/kg (dla tworzyw sztucznych), 19 MJ/kg (tekstylia), 16 MJ/kg (papier i tektura), 15 MJ/kg (zmieszane odpady opakowaniowe i wielomateriałowe). Opierając się na wzorze do obliczeń gęstości obciążenia ogniowego Qd=(Qa x Gi)/F, gdzie Qd to gęstość obciążenia ogniowego, Qa to ciepło spalania poszczególnych odpadów, Gi to masa materiałów palnych a F to powierzchnia - ustalono (po przekształceniu wzoru), że maksymalna masa zmagazynowanych na pow. 350 m2 odpadów powinna być nie większa niż 9,5 Mg (w przypadku zakwalifikowania wszystkich odpadów jako tworzywa sztuczne, dla ciepła spalania wynoszącego 37 MJ/kg), 18,42 Mg (w przypadku zakwalifikowania wszystkich odpadów jako tekstylia, dla ciepła spalania wynoszącego 19 MJ/kg), 21,87 Mg (w przypadku zakwalifikowania wszystkich odpadów jako papier i tektura, dla ciepła spalania wynoszącego 16 MJ/kg), 23,34 (w przypadku zakwalifikowania wszystkich odpadów jako zmieszane odpady opakowaniowe i wielomateriałowe, dla ciepła spalania wynoszącego 15 MJ/kg). Jak wykazano ilości zebranych w 2018 r. odpadów nawet nie oscylują w okolicach 3 000 Mg, co wskazywałoby że Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Reasumując Marszałek wniósł o wskazanie Starosty S. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. z 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na wniosek Starosta S. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 listopada 2017 r. na wniosek M. P., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla punktu zlokalizowanego w miejscowości B., gm. S., na działkach [...] i [...]. W trakcie postępowania, wnioskodawca uzupełnił swój wniosek poprzez wskazanie maksymalnych ilości dla poszczególnych rodzajów przewidzianych do magazynowania na wnioskowanych nieruchomościach, które wynoszą odpowiednio: dla kodu 19 12 04 — ok. 12 000 ton i dla kodów pozostałych po 2 000 ton. Łączna maksymalna ilość odpadów w wysokości 22 000 ton wskazana we wniosku została ujęta w wydanej przez Starostę S.decyzji z dnia 24 stycznia 2018 r. Zdaniem Starosty S. to te ilości odpadów, które zostały wskazane w decyzji decydują o właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w niniejszej sprawie, a nie tzw. "ilości chwilowe" zgromadzonych odpadów. Wobec więc faktu, że Starosta S., w wydanym w 2018 r. zezwoleniu, określił łączną maksymalną ilość odpadów w wysokości 22 000 ton, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów dla punktu zlokalizowanego w miejscowości B., gm. S., na działkach o nr [...] i [...], mocą decyzji Starosty S. znak: [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.o., marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Podkreślenia wymaga, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej, że ustawodawca posłużył się wyraźnie sformułowaniem: "w sprawach dotyczących zezwoleń", a nie: "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń – zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także, jak w niniejszej sprawie, do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym stanowi art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W rozpoznawanej sprawie, według zezwolenia wydanego przez Starostę S. z dnia 24 stycznia 2018 r., na terenie wskazanej tam nieruchomości jednorazowo nie może być zmagazynowane więcej jak 22000,00 Mg odpadów. Zatem w obecnym stanie prawnym organem właściwym w tej sprawie byłby Marszałek Województwa Wielkopolskiego. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów – w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach uznać należy, że w obecnym stanie prawnym organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Należy mieć bowiem przyjąć, że ilość odpadów, która została wskazana w zezwoleniu, decyduje nie tylko o właściwości organu uprawnionego do jego wydania, ale również do innych spraw związanych z wydaniem takiego zezwolenia, tj. jego zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub cofnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.