III OW 9/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Ż. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Ż. a Marszałkiem Województwa L. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa L. jako organ właściwy w sprawie.

Starosta Ż. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa L. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku X Sp. z .o. o. z siedzibą w Ż., o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2023 r., X Sp. z .o. o. z siedzibą w Ż. - dalej: "Spółka", złożyła do Marszałka Województwa L. wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W dniu 1 grudnia 2023 r., Organ wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych. Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. oraz wiadomością e-mail z dnia 3 styczna 2024 r., Spółka uzupełniła braki formalne wniosku. Następnie organ pismem z dnia 4 stycznia 2024 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Staroście Ż. wniosek Spółki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem działalności Spółki jest proces polegający na ręcznym sortowaniu odpadów o kodach 20 01 10 - odzież i 20 01 11 - tekstylia. W procesie wykorzystywane będą stoły sortownicze, pojemniki dedykowane dla poszczególnych grup asortymentowych, stojaki oraz prasy do belowania. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetwarzaniem odpadów "poza instalacjami lub urządzeniami". Z uwagi na powyższe organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", jest Starosta Ż. Dalej organ wnioskujący wskazał, że uprzednio X Sp. z .o. o. z siedzibą w Ż., w dniu 4 marca 2020r., złożyła do Starosty Ż., wniosek o zmianę ówcześnie obowiązującej decyzji na przetwarzanie odpadów w instalacji z dnia 28 lutego 2014 r., zmienionej decyzją Starosty Ż. z dnia 20 czerwca 20218 r., w celu jej dostosowania do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 z późn. zm), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. Zmianie uległo również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Wskutek powyższego, ze względu na to, że instalacja do przetwarzania odpadów Spółki, mogła przyjmować odpady w ilości ponad 10 t na dobę, Starosta Ż. w dniu 12 marca 2020 r., przekazał ww. sprawę zgodnie z właściwością do rozpoznania przez Marszałka Województwa L. Organ zmienił zatem pozwolenie na przetwarzanie odpadów decyzją znak: [...] z dnia 8 października 2021 r. Na tym etapie Marszałek Województwa L. uważał, że odpady są przetwarzane przez Spółkę w "instalacji". Obecnie natomiast, pomimo braku zmiany technologii przetwarzania przez Spółkę odpadów, Organ uważa iż przetwarzanie odbywa się "poza instalacjami lub urządzeniami". Dalej organ wnioskujący wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) – dalej: "ustawa – Prawo ochrony środowiska", Marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana "instalacja", która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie, zgodnie z 41 ust. 1 ust. 2, ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organem właściwym jest marszałek województwa. Natomiast starosta - w pozostałych przypadkach. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz fakt, że oba organy uznają się za niewłaściwe w sprawie, przez co powstał negatywny spór o właściwość, Starosta wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa L. wniósł o wskazanie Starosty Ż. jako organu właściwego w sprawie. Zgodnie z treścią przedłożonego przez Spółkę wniosku wraz z uzupełnieniami wynika, iż przedmiotem działalności firmy jest proces polegający na ręcznym sortowaniu odpadów o kodach: 20 01 10 - Odzież i 20 01 11 - Tekstylia, a w procesie prowadzonym w hali sortowni wykorzystywane będą stoły sortownicze, pojemniki dedykowane dla poszczególnych grup asortymentowych, stojaki oraz prasy do belowania (belowanie w celu zmniejszenia objętości dla zoptymalizowania transportu). W ocenie organu stoły sortownicze, pojemniki dedykowane dla poszczególnych grup asortymentowych, stojaki oraz prasy do belowania (celem zmniejszenia objętości transportowanych odpadów) nie są instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a z opisu stosowanej metody przetwarzania odpadów wynika, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetwarzaniem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Ponadto wnioskowane przetwarzanie będzie się odbywać w pomieszczeniu - hali sortowni, a więc w budynku, który jak już wyżej wskazano, jako taki nie stanowi instalacji. Przy takich ustaleniach jak powyżej organ stwierdził, że wnioskowane przetwarzanie odpadów odbywać się będzie poza instalacjami, albowiem jak wynika z ww. okoliczności, proces przetwarzania nie będzie zachodził w żadnym urządzeniu, czy zespole urządzeń, ani w budowli. W takiej sytuacji nie mamy zatem do czynienia z przypadkiem określonym § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, który to przypadek uzasadniałby właściwość Marszałka, stąd też organ wnosi o wskazanie Starosty Ż. jako właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Starosta Ż., jak i Marszałek Województwa L. uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.) zaliczane są do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy instalacji mogącej przetwarzać odpady w ilości 10 700 Mg rocznie, a więc w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę (dokładnie 41,15 Mg), a zatem zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta wynika wprost z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa. W ocenie NSA fakt, czy przetwarzanie odpadów będzie odbywać się w czy też poza instalacją, nie ma wpływu na właściwość organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Skoro takie przetwarzanie odpadów jest prawem dopuszczalne to należy jedynie zbadać czy spełnione są warunki takiego przetwarzania. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy przedsięwzięcie (a nie instalacja), którego wniosek dotyczy jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, co zostało powyżej wykazane. W tym miejscu wskazać również należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1090, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21, LEX nr 3281979 oraz z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21, LEX nr 3119369). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który w sposób jednoznaczny wniósł o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a stosowny wniosek skierował do Marszałka Województwa L. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię właściwości rzeczowej. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa L. jako organ właściwy w sprawie.