III OW 45/26

Dnia 8 września 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu Z. a Burmistrzem Z. przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji w sprawie skargi na hałas postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz Starosty Powiatu Z. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Pismem z 20 maja 2026 r. Starosta Powiatu Z. (dalej: "Starosta") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Burmistrza Z. (dalej: "Burmistrz") jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie skargi na hałas powstający podczas organizowanych przejazdów pojazdów mechanicznych w formie "driftu" na działce nr [...] obręb [...] - [...], gmina [...] [...], zgłoszony przez mieszkańców zamieszkujących w okolicy powyższej działki, użytkowników Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" przylegających do tego obszaru, a także mieszkańców osiedla [...] w [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Burmistrz zawiadomieniem z 28 kwietnia 2026 r. znak sprawy: [...] oraz z 30 kwietnia 2026 r. znak sprawy [...] przekazał do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek Komendy Powiatowej Policji w [...] dotyczący skargi na hałas powstający podczas organizowanych przejazdów pojazdów mechanicznych w formie "driftu" na działce nr [...] obręb [...] - [...], gmina [...] [...], zgłoszony przez mieszkańców zamieszkujących w okolicy powyższej działki, użytkowników Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" przylegających do tego obszaru, a także mieszkańców osiedla [...] w [...]. Starosta wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej działki o nr [...] obręb [...] -15, gmina [...] [...] zostało opisane w Uchwale [...] z [....] 2024 r. jako: 1. Tereny elektroenergetyki - symbol 1IE 2. Tereny usług lub produkcji przemysłowej lub składów i magazynów — symbol 1U-PP-PS 3. Tereny komunikacji drogowej publicznej - symbol KDD. Starosta ustalił, że użytkownikiem wieczystym działki są J. L. oraz B. L.. J. L. prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji str. 1 Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej pod nazwą: "[...].". Według informacji tam zawartych działalność zarejestrowana jest pod adresem ul. [...], [...] [...] [...] i tam też zostało wskazane miejsce wykonania działalności gospodarczej. Burmistrz w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy z 28 kwietnia 2026 r. jako podstawę prawną wskazał art. 376 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm., dalej: "p.o.ś."), a w zawiadomieniu z 30 kwietnia 2026 r. podał art. 115a p.o.ś. Starosta wskazał, że z treści pisma wynika, że na terenie działki odbywają się przejazdy pojazdów mechanicznych w formie "driftu". Podkreślił, że z informacji uzyskanej z CEDG nie wynika, że na ww. działce może być prowadzona działalność w zaskarżanej formie. Dodatkowo w informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów wskazany jest J. L. oraz B. L. jako użytkownicy wieczyści działki co wskazuje, że należy ich traktować jako osoby fizyczne będące we władaniu działki nr [...] obręb [...] - [...], gmina [...] [...] a nie jak przedsiębiorców prowadzących działalność. Starosta zwrócił uwagę, że sama działalność zarejestrowana i prowadzona jest przez J. L. pod innym adresem. A wyżej wymieniona działka nie jest działką związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku z powyższym, w ocenie Starosty, w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 363 p.o.ś. Ponadto, zdaniem Starosty, na podstawie art. 379 p.o.ś. niezbędne jest wykonanie kontroli przez jednostkę gminy w obszarze wykorzystania działki zgodnie z jej przeznaczeniem. W związku z powyższym Starosta wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Podał, że działka na której odbywają się przejazdy pojazdów w formie "driftu" - zgodnie z ewid. gruntów to nr [...], obręb [...], [...] [...] - księga wieczysta [...], działka o powierzchni [...] ha. Z aktu notarialnego wynika, że B. I J. L. kupili ww. działkę za środki pochodzące lub związane z prowadzoną przez J. L. działalnością gospodarczą pod firmą [...] J. L. z siedzibą w [...], na cele związane z tą działalnością. Ponadto Burmistrz wskazał, że z decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2026 r. wynika, że działka nr [...] jest opodatkowana jako grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że przedmiotowa działka jest związana z prowadzoną działalnością gospodarczą i właściwym organem w sprawie powstającego hałasu na przedmiotowej działce w jest Starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pozornym sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Starostą a Burmistrzem dotyczącym zgłoszenia hałasu powstającego podczas organizowanych przejazdów pojazdów mechanicznych w formie "driftu". Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Jeżeli jednak hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1, nie wydaje się (art. 115a ust. 2 p.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 115a p.o.ś., jest starosta. Wobec powyższego kwestia aktualnej właściwości organu ochrony środowiska czyli starosty co do wykonywania czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w zasadzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało jednak w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy pisma mieszkańców dotyczące uciążliwości hałasowej zainicjowały postępowanie administracyjne w sprawie. Inaczej mówiąc, czy w ogóle toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne. Należy podzielić pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21, z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OW 20/21 oraz z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 56/20, że postępowanie administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której stanowi art. 115a p.o.ś. wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których stanowi ten przepis. Pismo zainteresowanego podmiotu (mieszkańców) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której stanowi art. 115a p.o.ś. Powyższe oznacza, że żadne postępowanie administracyjne nie jest jeszcze w toku, ponieważ same wnioski o interwencję w sprawie uciążliwości hałasu jeszcze takiego postępowania nie uruchomiły. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wskazanych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. pomiarów, oznacza dokonanie pewnych czynności technicznych, które w zależności od ich wyniku, mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o ile oczywiście hałas emitowany jest przez zakład, a nie osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami (art. 115a ust. 2 p.o.ś.). Tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniał spór o właściwość, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 153/21, LEX nr 3347697; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 138/19, LEX nr 2772151 oraz z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSAiWSA 2009 r., nr 3, poz. 53). Warunkiem powstania sporu jest również precyzyjne określenie jego ram prawnych, a nie tylko przykładowe wymienienie kompetencji innego organu, jak to uczynił Starosta w uzasadnieniu wniosku. Spór o właściwość może bowiem zostać rozstrzygnięty na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast niejako "poszukiwanie" podstawy prawnej, na której może zostać rozstrzygnięta dana sprawa (jeszcze nie wszczęta), ponieważ w takiej sytuacji mamy do czynienia ze sporem o charakterze abstrakcyjnym a nie sporem konkretnym. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie był dopuszczalny. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu wniosku. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.