III OW 39/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z 10 czerwca 2025 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie melioracji wodnych postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 10 czerwca 2025 r. Wójt Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego w sprawie wniosku K.J. (dalej: wnioskodawca) o "wydanie decyzji administracyjnej w drodze nakazu dotyczącej budowy melioracji" na działkach sąsiednich. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że w ocenie wnioskodawcy, na jego działce nr ewid. [...]/7 występują poważne problemy związane z zalewaniem, które są spowodowane brakiem odpowiednich działań melioracyjnych na działkach sąsiednich. Wnioskodawca wskazał, że "w roku 1974 wydano decyzję o budowie krytego rowu przechodzącego przez działki [...]/2, [...]/4, [...]/7 na wniosek sąsiada z działki nr [...]/2 Pana [...]. Był on zalewany przez wody gruntowe idące z działek i pól od strony wschodniej. Na dzień dzisiejszy Pan [...] ma zrobione odwodnienie drenami, a woda puszczana jest na działkę [...]/4 i kolejno do mnie". Jako podstawy prawne wnioskodawca powołał "art. 144 i 415 kc, art. 25 i 188 prawa wodnego", podkreślając, że budowa melioracji na działkach sąsiednich jest konieczna aby zapobiec szkodom na jego nieruchomości. Wnioskodawca wniósł o podjęcie działań w tej sprawie, żeby zapewnić odpowiednią ochronę przed skutkami nadmiaru wody. Mając na uwadze treść wniosku i wskazaną podstawę prawną, Wójt Gminy [...] przekazał wniosek Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Sieradzu. Jednocześnie Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że toczyły się już dwa postępowania dotyczące przedmiotowej działki, w trybie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087, ze zm.), które zakończyły się wydaniem decyzji odmownych. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu przekazał pismo wnioskodawcy według właściwości Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, z powołaniem się na art. 199 Prawa wodnego. Następnie pismem z 27 marca 2025 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zwrócił Wójtowi Gminy [...] pismo wnioskodawcy "jako właściwemu na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego". Wójt Gminy [...] nie podzielił stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu i w związku z tym wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W jego ocenie, organy Wód Polskich nie wyjaśniły nawet intencji wnioskodawcy, lecz dokonały ich samodzielnej interpretacji. Wójt Gminy [...] powołał się również na możliwość zastosowania w tej sprawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wskazał, że wniosek Wójta Gminy [...] jest "bezprzedmiotowy i nie jest uzasadniony okolicznościami faktycznymi i stanem prawnym". Wraz z pismem z 28 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy [...] nadesłał kopie dwóch decyzji – z 28 lutego 2025 r. i z 4 kwietnia 2025 r. – wydanych w trybie art. 234 Prawa wodnego. Z nadesłanych dokumentów nie wynika, czy decyzje te mają walor ostateczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że o sporze o właściwość lub o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma natomiast sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie (ale nie tylko) na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia tej sprawy ma właśnie poczynienie przez organy ustaleń co do stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono lub nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiWSA z 2005, Nr 2, poz. 46). Ponadto podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (por. nadal aktualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21 i z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 176/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, a w przypadku braku możliwości jego jednoznacznego ustalenia, jeden z organów powinien zwrócić się do wnioskodawcy o dalsze wyjaśnienia, załączając stosowne pouczenie. Z akt sprawy nie wynika, żeby którykolwiek organ poczynił ustalenia wykraczające poza wstępną ocenę wniosku. W tej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ Wójt Gminy [...] wskazuje na co najmniej trzy różne podstawy prawne prowadzenia postępowania z wniosku wnioskodawcy, przy czym zależnie od przyjęcia jednej z nich różnie kształtuje się właściwość organów. Wnioskodawca powołał się na art. 188 Prawa wodnego, który stanowi o możliwości ustalenia w drodze decyzji podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych, które należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 i 3 Prawa wodnego). Organem właściwym w tym przypadku jest organ właściwy w sprawie pozwoleń wodnoprawnych, a więc właściwy rzeczowo organ Wód Polskich. Ponadto Wójt Gminy [...] powołuje się na art. 191 Prawa wodnego. W takiej sytuacji, organem właściwym w sprawie jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, a zatem organ, który w ogóle nie bierze udziału w sporze. Ponadto, należy mieć na uwadze, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu przekazał tę sprawę według właściwości Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, na podstawie art. 199 Prawa wodnego w związku z art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego. Jak wynika z odpowiedzi na rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie, chociaż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie wyjaśnia, z jakich powodów prezentuje takie stanowisko. Ponadto, nie bez znaczenia w tej sprawie jest także okoliczność, że postępowanie w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (na który powołuje się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu i które zakończyło się decyzjami nadesłanymi przez Wójta Gminy [...]) już się w tej sprawie dwukrotnie toczyło, a z pisma wnioskodawcy nie wynika wprost, żeby domagał się nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wszystkie te wątpliwości powinny zostać wyjaśnione przed wszczęciem postępowania w sprawie, ewentualnie przed skierowaniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei brak ich wyjaśnienia oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku, co uzasadniało jego oddalenie. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 i art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia