III OW 150/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Starostą Powiatu Piotrkowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia działań mających na celu poprawę stanu technicznego urządzeń wodnych postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 1 grudnia 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Piotrkowskiego (dalej: Starosta) w zakresie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej podjęcia działań mających na celu poprawę stanu technicznego urządzeń wodnych jakimi są rowy, oznaczone jako działki ew. o nr [...] i [..], obręb [...], gm. [...]. Dyrektor wskazał, że przy piśmie z 21 lutego 2023 r. Starosta przekazał do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zawiadomienie Burmistrza S. z 8 lutego 2023 r., przekazujące na podstawie art. 65 ust. 1 k.p.a., wniosek M.R. wraz z aktami sprawy, dotyczący złego stanu technicznego oraz niedrożności rowów znajdujących się na terenie działek ew. o nr [...] i [...], obręb [...], gm. S., wskazując, iż Wody Polskie pełnią prawa właścicielskie w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Biorąc po uwagę powyższe, Dyrektor wystąpił do Starostwa Powiatu Piotrkowskiego z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym dla przedmiotowych nieruchomości gruntowych. W dniu 27 marca 2023 r. Starostwo Powiatowe w Piotrkowie Trybunalskim udostępniło wypis z rejestru gruntów w zakresie ww. działek, zgodnie z którym przedmiotowe działki przy opisie użytków oznaczone są jako "rowy", działka o nr ew. [...] figuruje jako własność Skarbu Państwa, użytkowanie - Państwowe Wody i Rowy, zaś działka o nr ew. [...] figuruje jako władanie samoistne - Państwowe Wody i Rowy. W odniesieniu do powyższego, Dyrektor zauważył, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie wstąpiły w prawa i obowiązki wynikające z art. 534 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a zatem nie są prawnym następcą podmiotu tj. Państwowe Wody i Rowy, W świetle podjętych ustaleń, Dyrektor, w odpowiedzi na pismo Starosty z 21 lutego 2023 r. poinformował m.in., iż z analizowanej dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, że działki ew. o nr [...] i [...], obręb [...], gm. S. posiadają nieuregulowany stan prawny. Starosta w piśmie z 21 lutego 2023 r. wskazał, iż zapis w rejestrach ewidencji gruntów i budynków "Państwowe Wody i Rowy" dokonany został w 1961 roku w wyniku założenia powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, w tomie Il rejestru gruntów [...] (nr jednostki rejestrowej [...]), założonym w 1961 r. na str. 42 jako władający wpisane jest Prezydium Państwowej Rady Narodowej Referat Wodnych Melioracji Działka nr [...] i [...] (cz. działka nr [...] aktualnie odpowiada działce nr [...]) na str. 43 rejestru wpisana jest pod pozycją 5 i 6 w rubryce "Grunty pod wodami (wody)" kolumna "wodocieki". Dyrektor zaznaczył, iż dla rejestru gruntów, w przeciwieństwie do zapisów zawartych w Księgach Wieczystych, nie obowiązuje rękojmia wiary publicznej. Wyżej wskazany rejestr gruntów [...] (nr jednostki rejestrowej [...] pochodzi sprzed reformy stosunków wodnych, wprowadzonej ustawą z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. Następnie wskazano, że aktualnie obowiązujące ustawodawstwo nakłada na Wody Polskie obowiązek wykonywania praw właścicielskich w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, a także w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa, na co wskazuje art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz.1478 ze zm.; dalej: Prawo wodne). Dodatkowo, zgodnie z art. 240 ust. 3 pkt. 9 ustawy Prawo wodne, prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami wykonują Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej w ramach zadań przypisanych do Wód Polskich. W ocenie Dyrektora, z okoliczności sprawy nie wynika, by przedmiotowy grunt stanowił śródlądowe wody płynące. Tutejszy organ nie posiada również żadnych specjalistycznych informacji, które wskazywałyby, że na terenie działek ew. o nr [...] i [...], obręb [...], gm. S. występuje ciek naturalny. Ponadto, wyżej wskazane działki nie należą do zasobów środków trwałych, którymi dysponuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, jak również nie toczy się postępowanie w sprawie przejęcia tychże działek do zasobów nieruchomości władanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W związku z powyższym Dyrektor przyjął, że wyżej wskazane działki należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa znajdującego się we władaniu Starosty, a zatem, przy piśmie z 10 października 2023 r. zwrócił przedmiotowe akta sprawy. Tymczasem w piśmie z 15 listopada 2023 r., Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 21 lutego 2023 r. i zwrócił akta przedmiotowej sprawy, celem załatwienia według właściwości. Dyrektor podniósł, że w myśl art. 216 ust. 1 ustawy Prawo wodne, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, a zgodnie z ustępem 3 przywołanego przepisu, gospodarowanie gruntami, o których mowa powyżej, wykonują odpowiednio podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego, zaznaczono, iż według dokonanych ustaleń, na terenie działek ew. o nr [...] i [...], obręb [...], gm. S., nie występują urządzenia melioracji wodnych, o których mowa w art. 197 ust. 1 ustawy Prawo wodne, figurujące w prowadzonej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim PGW WP ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, na podstawie art. 196 ust. 14 ustawy Prawo wodne, w związku z art. 240 ust. 4 pkt 15 przywołanej ustawy. Tym samym, przedmiotowe rowy nie służą do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej produkcji. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora, przedmiotowa sprawa odnosi się do urządzeń wodnych, tj. rowy. Podniesiono, że art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne definiuje urządzenia wodne jako urządzenia lub budowlę służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, natomiast w myśl art. 188 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Dyrektor wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy kwestii podjęcia działań mających na celu poprawę stanu technicznego urządzeń wodnych jakimi są rowy. W opinii organu, rowy czyli sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, których zadaniem jest kształtowanie zasobów wodnych lub korzystanie z tych zasobów, nie wpisują się w zakres władztwa Wód Polskich w stosunku do nieruchomości, które stanowią Skarb Państwa, gdyż nie stanowią one śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, a także nieruchomości, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej podjęcia działań mających na celu poprawę stanu technicznego urządzeń wodnych jakimi są rowy, oznaczone jako działki nr [...], [...], obr. [...] gm. S. (do których w aktualnej ewidencji gruntów wpisany jest użytek W), ewentualnie oddalenie wniosku ze względu na brak przesłanek do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy powyższymi organami. Starosta wskazał, że zgodnie z zapisem w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomość położona w obr. [...] gm. S. oznaczona nr działki: [...] stanowi grunt pod rowem (urządzeniem wodnym) i figuruje do niej wpis: własność - Skarb Państwa, użytkowanie - Państwowe wody i rowy, natomiast zgodnie z zapisem w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomość położona w obr. [...] gm. S. oznaczona nr działki: [...] stanowi grunt pod rowem (urządzeniem wodnym) i figuruje do niej wpis: władanie samoistne -Państwowe wody i rowy. W tomie II rejestru gruntów [...] (nr jednostki rejestrowej [...]), założonym w 1961 roku na str. 42 do działek nr [...], [...] jako władający wpisane jest Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Referat Wodnych Melioracji. Działki nr [...] i [...] (cz. działka nr [...] aktualnie odpowiada działce nr [...]) na str. 43 rejestru wpisane są pod pozycją 5 i 6 w rubryce "Grunty pod wodami (wody)" kolumna "wodocieki". Podkreślono, że Skarb Państwa nie włada przedmiotowymi nieruchomościami ani nie posiada tytułu prawnego do nich. Do nieruchomość położonej w obr. [...] gm. S. oznaczonej nr działki [...] w operacie ewidencji gruntów jako właściciela tej nieruchomości wpisano Skarb Państwa bez żadnej podstawy prawnej (dokumentu, aktu normatywnego). Skarb Państwa nie jest również władającym w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż nie sprawuje żadnego faktycznego władztwa nad ww. działkami i nie zmierza do uzyskania tytułu własności. Następnie wskazano, że reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę, stosownie do art. 11 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) ogranicza się tylko do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W myśl art. 21 cytowanej wyżej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią własność Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Starosta zauważył, że w załączonych aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby własność przysługująca Skarbowi Państwa, domniemanie własności przysługującej Skarbowi Państwa nie wynika w żadnym zakresie z wypisów z ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe, w ocenie Starosty, Skarbowi Państwa nie można przypisać prawa własności przedmiotowych rowów. Ponadto nadmieniono, że zgodnie z art. 528 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, prawa właścicielskie w stosunku do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573, wykonują Wody Polskie, dotyczy to również gruntów pod tymi wodami, co wynika z treści art. 216 ust 1 i 3 Prawa wodnego. Zdaniem Starosty, wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, o których mowa w art. 528 ust. 1 ww. ustawy nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnych, co wskazuje na brak przesłanek do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Końcowo podkreślono, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy organami wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. może powstać wyłącznie w sprawach, które podlegają załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, załatwienie natomiast spraw poprzez wydawanie decyzji administracyjnych może następować tylko w ustalonym zakresie. Celem ustalenia, o jaki zakres chodzi, należy odwołać się do art. 104 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. W każdym przypadku musi istnieć podstawa wydania decyzji, zawarta we wcześniej ustanowionym przepisie ustawowym. W świetle powyższego, zdaniem Starosty, nie jest on organem reprezentującym Skarb Państwa w odniesieniu do ww. nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że spór pomiędzy Starostą Powiatu Piotrkowskiego, a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie dotyczy ustalenia, komu przysługuje tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki o nr [...] i [...], obręb [...], gm. S., a co za tym idzie, który organ właściwy jest do załatwienia sprawy dotyczącej podjęcia działań mających na celu poprawę stanu technicznego urządzeń wodnych. Zdaniem Starosty Powiatu Piotrkowskiego prawa właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości przysługują Wodom Polskim, a w ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się we władaniu Starosty Powiatu Piotrkowskiego. Rozstrzygnięcie w zakresie prawa własności w konsekwencji przesądziłoby, który z tych organów jest zobowiązany do dokonania czynności faktycznych związanych z poprawą stanu technicznego rowu, a nie wydania decyzji w tym zakresie. Tak sformułowany wniosek nie może więc zostać uznany za wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Zauważyć jednak należy, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem M.R. Z wniosku tego wynika, że M.R. domaga się wyczyszczenia rowów w miejscowości [...], gdyż brak drożności rowów skutkuje zalewaniem i podtapianiem działek. Zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Rowy w myśl art. 16 pkt 65 Prawa wodnego są urządzeniem wodnym. Organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 191 ust. 1 Prawa wodnego jest więc organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy Prawo wodne. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym byłby dyrektor właściwego zarządu zlewni Wód Polskich. Skoro organ ten nie jest stroną sporu kompetencyjnego, to w takiej sytuacji wniosek ten należało oddalić zgodnie z art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a.