III OW 3/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M. w sprawie naruszenia uchwały dotyczącej obszarów chronionego krajobrazu postanawia oddalić wniosek.

Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...], poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku J.M. w przedmiocie "naruszenia postanowień uchwały nr XX/288/2016 Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 września w sprawie obszarów chronionego krajobrazu". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. J.M. wystąpił do Marszałka Województwa [...] z zawiadomieniem w sprawie naruszeń w/w uchwały. Pismem z dnia 11 grudnia Marszałek przekazał przedmiotowy wniosek Wójtowi Gminy C., powołując się na przepis art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wskazując przepisu, z którego miałaby wynika właściwość rzeczowa Wójta do załatwienia owej sprawy. Ponadto podał, że z § 1 ust. 4 powołanej uchwały wynika, że nadzór nad obszarami chronionego krajobrazu sprawuje Zarząd Województwa [...]. Pismem z dnia 11 marca 2024 r. Marszałek Województwa [...] złożył odpowiedź na powyższy wniosek, wnosząc o wskazanie Wójta Gminy C. jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Marszałka, nie ma on ustawowych kompetencji do rozpoznania wniosku J.M. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), sejmik województwa jest zobowiązany, aby w akcie kreującym obszar chronionego krajobrazu określić organ sprawujący nadzór nad tym obszarem, to jednak ustawa nie precyzuje, na czym ów nadzór miałby polegać. Natomiast w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powołana ustawa przyznaje kompetencję w postaci wydawania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oraz do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego prawem zezwolenia. Ponadto Marszałek przytoczył postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy dla wsi [...], które mają być przeznaczone pod tereny rolnicze i zabudowę rolniczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do jej przedmiotu. Jedynie bowiem jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania oraz ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OW 84/05, LEX nr 198370). Trudno zaś za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę. W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 228/14, LEX nr 1808795). W rozpoznawanej sprawie oba organy są przeświadczone, że pozostają w sporze o charakterze negatywnym, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania takiego nie sposób podzielić. Jest to wynikiem uznania, że występując o rozstrzygnięcie sporu organy nie wskazały normy kompetencyjnej, która mogłaby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazane przez Marszałka przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz postanowienia uchwały nie mogły być uznane za normy kompetencyjne stanowiące niejako konsekwencję normy materialnej, kreującej obowiązek bądź uprawnienie administracyjne po stronie podmiotu administrowanego i wymagające podjęcia działania przez organ administracji publicznej. Uznać zatem należy, że wniosek o rozstrzygnięcie niniejszego sporu oraz jego przedmiot nie zostały sformułowane w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie. Żaden z organów nie powołał precyzyjnie norm prawa materialnego, które miałyby zastosowanie w tej sprawie, jak i norm kompetencyjnych stanowiących podstawę do ustalenia właściwości jednego z organów pozostających w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania przedmiotu postępowania w sprawie mającej na celu rozstrzygnięcie sporu, bowiem spór ten musi zaistnieć na tle konkretnie ustalonego stanu faktycznego, jak i przede wszystkim stanu prawnego. Tego rodzaju spór w tej sprawie nie zaistniał, a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości wskazania organu właściwego, co skutkowało w konsekwencji oddaleniem wniosku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.