III OW 242/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Kadzidło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Kadzidło a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch drzew na terenie zabytkowego cmentarza w Kadzidle postanawia: wskazać Wójta Gminy Kadzidło jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 21 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Kadzidło wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy tym organem a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Warszawie, przez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie jako organu właściwego do załatwienia sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch drzew na terenie zabytkowego cmentarza w Kadzidle. W uzasadnieniu wniosku Wójt podniósł, że 1 grudnia 2022 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo od Wojewódzkiego Konserwatora w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch drzew na terenie zabytkowego cmentarza w Kadzidle. W powyższym piśmie Konserwator wskazał, że 10 listopada 2022 r. na ww. cmentarzu przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono zniszczenie dwóch drzew wnioskowanych przez tamtejszą parafię do wycięcia. Zdaniem Konserwatora w sprawie Wójt powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916; dalej "ustawa o ochronie przyrody"). W ocenie Wójta z art. 83a ustawy o ochronie przyrody wynika, że usunięcie drzew z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.; dalej "ustawa o ochronie zabytków") wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącym wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W takiej sytuacji w sprawie znajdzie zastosowanie art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który przewiduje kompetencję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z zniszczenie drzew na ww. zabytkowym cmentarzu. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Konserwator wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za zniszczenie drzew. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że w sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego i organem administracji rządowej w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że żaden z organów administracji będących w sporze nie uznaje swojej właściwości. Ramy prawne zaistniałego w sprawie sporu kompetencyjnego zakreślają przepisy prawa, które potencjalnie mogą stanowić podstawę do określenia właściwości organów administracji w sprawie nałożenia (administracyjnej) kary pieniężnej za zniszczenie drzew, ewentualnie za usunięcie drzew bez zezwolenia (pozwolenia). Gdyby bowiem podzielić stanowisko Wójta, to należałoby przyjąć, że zniszczenie dwóch drzew w przedmiotowej sprawie stanowi "usunięcie drzewa" w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, jest wojewódzki konserwator zabytków. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie drzewa lub krzewu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Według art. 107d ust. 1 powołanej ustawy kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł, zaś w myśl art. 107d ust. 5 powołanej ustawy karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Z przedstawionych przepisów, w szczególności z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez pozwolenia jedynie wówczas, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zatem wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za usunięcie drzewa bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy. Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy także w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej za zniszczenie drzewa lub krzewu. Należy więc przyjąć, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Mając na uwadze wskazany sposób wykładni przepisów prawa, wskazać należy, że w toku sporu kompetencyjnego nie podnoszono, aby przedmiotowe drzewa zostały zniszczone na terenie nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Z akt sprawy wynika, że cmentarz w Kadzidle figuruje w rejestrze zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr A-557 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ostrołęce z 31 stycznia 1986 r., w której zapisano, że cmentarz posiada wartości historyczno-kulturowe. Nie sposób z tej decyzji wywieść, że cmentarz ten stanowi park, ogród lub inną formę zaprojektowanej zieleni. Co więcej na załączonych do akt administracyjnych zdjęciach tego cmentarza widnieje ledwie parę drzew, których układ wydaje się być całkowicie losowy, zaś większość cmentarza w ogóle nie jest pokryta drzewami. Zniszczenia przedmiotowych drzew nie można więc potraktować jako "usunięcie drzewa", o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W takiej sytuacji w sprawie zastosowanie znajduje art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch drzew na terenie zabytkowego cmentarza w Kadzidle jest Wójt Gminy Kadzidło. Właściwość rzeczowa tego organu administracji wynika z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zaś właściwość miejscowa z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko wyrażone postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2021 r., II OW 15/21. Jednocześnie skład orzekający w sprawie nie zgodził się z wykładnią wyżej omówionych przepisów zaprezentowaną m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., II OW 6/19 (oba ww. orzeczenia są opublikowane w CBOSA). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.