III OW 21/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta Ż. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów postanawia wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 2 marca 2026 r. Starosta P. (dalej: "Starosta") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ż.(dalej: "Prezydent Miasta") przez wskazanie Prezydenta Miasta jako właściwego miejscowo do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu 4 grudnia 2025 r. do Starosty, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazany został przez Prezydenta Miasta wniosek N. S.A. z siedzibą w W. w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dotyczy eksploatacji instalacji do produkcji granulatu bezhalogenowego oraz miedzianych przewodów instalacyjnych jedno i wielożyłowych, która zlokalizowana jest na terenie dwóch jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z dokumentacją, zakład obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...], miasto na prawach powiatu Ż.) oraz o numerach [...] (obręb [...], gmina P., powiat p.). Instalacja ta zlokalizowana jest w obiektach produkcyjnych ([...]), które są usytuowane na granicy administracyjnej Miasta Ż. oraz Gminy P. (Powiat P.). W związku z powyższym powstał spór co do organu właściwego do wydania pozwolenia dla instalacji położonej na granicy dwóch powiatów. Spółka, składając pierwotnie wniosek do Prezydenta Miasta, kierowała się dominującym położeniem infrastruktury produkcyjnej. Instalacja do produkcji granulatu oraz przewodów zlokalizowana jest w hali [...] (segmenty A i B) oraz w hali produkcji granulatu [...]. Analiza powierzchniowa obiektów wykazuje następujący rozkład: 1. Hala produkcyjna [...] (Segment B): 76,47% powierzchni (7814,2 m2) znajduje się w Ż., natomiast 23,53% (2412,3 m2) w gminie P. 2. Hala produkcyjna [...] (Segment A): w całości (3080,6 m2) położona jest na terenie W. (powiat p.). 3. Hala granulatu [...]: w całości (742,11 m2) położona jest na terenie powiatu p. Łącznie 58,7% powierzchni zabudowy hali [...] znajduje się w Ż., a 41,3% w powiecie p. Pomimo powyższego, Prezydent Miasta przekazał wniosek Staroście, stosując kryterium powierzchni nieruchomości gruntowej (na podstawie wpisów w księgach wieczystych), a nie powierzchni zabudowy technicznej. Organ ten argumentował, że o właściwości miejscowej przesądza fakt, iż większa część nieruchomości (rozumianej jako suma działek w KW) przypada na powiat p.: • w granicach Miasta Ż.: KW nr [...] o powierzchni [...] ha. • w granicach Powiatu P. (Gmina P.): KW nr [...] o powierzchni [...] ha, KW nr [...] o powierzchni [...] ha, i KW [...] o powierzchni [...] ha. Prezydent Miasta uznał się za niewłaściwy miejscowo, opierając się wyłącznie na kryterium geodezyjnym powierzchni gruntów objętych księgami wieczystymi. Wykazał on, iż suma powierzchni działek ewidencyjnych znajdujących się w granicach Powiatu P. przewyższa powierzchnię działki znajdującej się w granicach Miasta Ż. Na tej podstawie, stosując art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., uznał, że właściwym jest Starosta jako organ, na którego terenie znajduje się "większa część nieruchomości". Zdaniem Starosty, w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie jest nieruchomość gruntowa jako taka, lecz pozwolenie na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją konkretnej instalacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół urządzeń powiązanych technologicznie. Przy ustalaniu właściwości miejscowej na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. (miejsce, w którym znajduje się nieruchomość), w sprawach z zakresu ochrony środowiska pojęcie "nieruchomości" należy interpretować przez pryzmat lokalizacji instalacji, a nie granic wieczystoksięgowych wszystkich działek wchodzących w skład zakładu. Jak wynika z przedstawionych pomiarów, miejsce procesu produkcyjnego - hala [...] (Segment B), w którym odbywa się produkcja granulatu i przewodów – w przeważającej części (76,47%) znajduje się na terenie miasta Ż. To tam generowana jest główna masa odpadów objętych wnioskiem. Przyjęcie argumentacji Prezydenta Miasta prowadziłoby do paradoksu, w którym organem właściwym dla hali produkcyjnej stałby się starosta sąsiedniego powiatu tylko dlatego, że do zakładu przylega rozległy, niezabudowany nieużytek lub parking położony po drugiej stronie granicy administracyjnej, który zwiększa ogólny metraż gruntu w danej księdze wieczystej. W ocenie Starosty, w sprawach z zakresu ochrony środowiska (pozwolenia emisyjne), pojęcie "nieruchomości" z art. 21 k.p.a. nie może być utożsamiane wyłącznie z granicami geodezyjnymi działek z KW, lecz musi być ściśle powiązane z pojęciem instalacji (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Przyjęcie kryterium "powierzchni gruntu" zamiast "powierzchni instalacji/zabudowy" prowadzi do błędnego ustalenia organu właściwego. To w Ż. znajduje się instalacja generująca odpady oraz jej przeważająca część technologiczna. Zatem to Prezydent Miasta, jako organ najbliższy miejscu generowania emisji i odpadów, posiada najlepsze warunki do sprawowania nadzoru nad tą instalacją. Starosta wyjaśnił jednocześnie, że organem wyższego stopnia dla Starosty P. jest SKO w B., a dla Prezydenta Miasta Ż. SKO w K. Z tego powodu zasadne jest rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta wskazał, że wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów z instalacji dotyczył zakładu zlokalizowanego w obszarze działania dwóch organów administracyjnych, a wnioskodawca wskazał, że zastosował art. 382 ust. 2 p.o.ś., kierując podanie do Prezydenta Miasta. Jednocześnie stwierdził, że badając większą część nieruchomości, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, oparł się na pomiarach powierzchni budynków, gdzie posadowiona jest przedmiotowa instalacja. Wnioskodawca wyjaśnił jednocześnie, że przez "przedsięwzięcie" rozumie emisję odpadów z instalacji. Po analizie podania oraz zbadaniu lokalizacji i powierzchni nieruchomości, na terenie których znajduje się przedmiotowe przedsięwzięcie, Prezydent Miasta uznał się za niewłaściwego miejscowo do rozpatrzenia sprawy, ustalając, że większa część nieruchomości (w rozumieniu wieczystoksięgowym) objętych postępowaniem przypada Staroście, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 382 ust. 2 p.o.ś. Prezydent Miasta uznał swoją niewłaściwość miejscową, wskazując, że prawidłowe ustalenie właściwości wymaga zastosowania kryterium położenia większej części nieruchomości. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) nie definiuje pojęcia nieruchomości ani przedsięwzięcia, stąd niezbędne jest wykorzystanie definicji obowiązujących w innych przepisach prawa. W ocenie organu przez "przedsięwzięcie" należy, w tym przypadku rozumieć kompleksowo jako działalność zakładu związaną z eksploatacją instalacji do produkcji granulatu bęzhalogenowego oraz miedzianych przewodów instalacyjnych, w tym także z miejscami magazynowania surowców, produktów, odpadów. Dlatego też wykorzystanie przepisu art. 21 § 1 k.p.a., który przewiduje, że w sprawach dotyczących nieruchomości o właściwości miejscowej przesądza miejsce jej położenia, a jeśli jest ona położona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to orzekanie należy do organu, na obszarze właściwości którego znajduje się większa część nieruchomości, zdaniem organu powinno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowisku nieruchomości gruntowe stanowią przedmiot odrębnej własności, jeśli znajdują się one w odrębnych księgach wieczystych, nawet jeśli stanowią własność tej samej osoby i położone są w swoim bezpośrednim sąsiedztwie. Zgodnie z tą zasadą o wyodrębnieniu decyduje objęcie działki lub większej liczby działek jedną księgą wieczystą. W tym ujęciu kilka działek objętych jedną księgą wieczystą stanowi zawsze jedną nieruchomość, nawet jeżeli działki nie graniczą ze sobą, a odłączenie chociażby jednej z działek z księgi wieczystej równoznaczne jest z podziałem nieruchomości. Należy uznać wieczystoksięgowe rozumienie pojęcia nieruchomości, wyrażające się w formule: "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość". Zważywszy, że art. 382 ust. 2 p.o.ś. reguluje analogicznie kwestie ustalenia właściwości miejscowej jak art. 21 § 1 ust. 1 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Przepis wprost nakazuje ustalenie właściwości według położenia większej części nieruchomości, kryterium to ma charakter: obiektywny, mierzalny, weryfikowalny w oparciu o dane ewidencyjne i księgi wieczyste. Przez większą część nieruchomości rozumiano część nieruchomości o większej powierzchni. Ponieważ przesądzające do ustalenia właściwości miejscowej jest zbadanie, któremu organowi przypada większa część nieruchomości objętych postępowaniem, organ ustalał, w jakich księgach wieczystych znajdują się nieruchomości spółki objęte postępowaniem i jaka ilość nieruchomości wraz z ich powierzchnią, w rozumieniu wieczystoksięgowym, położona jest w granicach administracyjnych Miasta Ż. a jaka w granicach Powiatu p. Zastosowanie powyższego kryterium prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organem właściwym w sprawie jest Starosta. Zdaniem uczestnika stanowisko Starosty o, odwołujące się do "powierzchni instalacji/zabudowy", nie znajduje oparcia w przepisach o właściwości miejscowej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach o właściwości organów, ma charakter ocenny i zmienny, prowadzi do niepewności prawnej oraz ryzyka arbitralnego kształtowania właściwości organu. Starosta weryfikował jedynie powierzchnię zabudowy technicznej zakładu, gdzie proces technologiczny jest prowadzony. Jednocześnie nie odniósł się do powierzchni pozostałej zabudowy zakładu, placów magazynowych, a w szczególności miejsc magazynowania odpadów tzw. instalacyjnych, które z punktu widzenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów są istotne, co świadczy o dowolnej interpretacji pojęcia "obszaru przedsięwzięcia". Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Starosta P. oraz Prezydent Miasta Ż. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, co oznacza, że właściwy w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Zgodnie z art. 382 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) jeżeli przepis ustawy nie stanowi inaczej, właściwy miejscowo do prowadzenia sprawy, w rozumieniu k.p.a., jest organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości, na której terenie planuje się lub realizuje przedsięwzięcie związane z przedmiotem postępowania. Jeżeli nieruchomość położona jest na terenie działania więcej niż jednego organu, właściwy jest organ, na którego terenie działania znajduje się większa część nieruchomości. Organ ten wydaje przewidziane prawem decyzje w uzgodnieniu z pozostałymi właściwymi organami. W sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości właściwy miejscowo organ ustala się według miejsca jej położenia. W tym przypadku należy kierować się jej położeniem geograficznym. W przypadku gdy nieruchomość położona jest na terenie objętym właściwością więcej niż jednego organu, przesądzające dla właściwości miejscowej jest zbadanie, któremu organowi "przypadła" większa część tej nieruchomości (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 21). O tym, czy mamy do czynienia z jedną, czy większą liczbą nieruchomości, rozstrzyga nie zawsze liczba działek gruntu. W przypadku bowiem połączenia na podstawie art. 21 u.k.w.h. kilku nieruchomości w jednej księdze wieczystej tracą one swoją dotychczasową odrębność, stając się jedną nieruchomością (zob. postanowienie SN z 30.10.2003 r., IV CK 114/02, OSNC 2004/12, poz. 201). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy odnotowania wymaga, że wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów dotyczy eksploatacji instalacji do produkcji granulatu bezhalogenowego oraz miedzianych przewodów instalacyjnych jedno i wielożyłowych, która zlokalizowana jest na terenie dwóch jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że zakład obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...], miasto na prawach powiatu Ż.) oraz o numerach [...] (obręb [...], gmina P., powiat p.). Przy czym z ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości położone na terenie powiatu p. mają większą powierzchnię od nieruchomości położonych na terenie Miasta Ż. W piśmiennictwie wskazano, że "Przepisy art. 382 ustalają ogólne zasady określania właściwości miejscowej w sprawach prowadzonych na podstawie PrOchrŚrod, stanowiąc wyjątek w tym względzie od reguł przewidywanych w art. 21 § 1 KPA, przy czym różnica ta dotyczy głównie ust. 1, zasada ustalona w ust. 2 zd. 1 jest zgodna z postanowieniami art. 21 § 1 pkt 2 KPA. Założenie przyjęte w przepisie ust. 1 przyjmuje, że dla ustalenia właściwości miejscowej decyduje miejsce położenia nieruchomości, z którą związane jest podejmowane lub prowadzone przedsięwzięcie. Jest to więc rozszerzenie reguły art. 21 § 1 pkt 1 KPA, dotyczącej nieruchomości, na wszystkie przedsięwzięcia z daną nieruchomością związane. Reguła zawarta w ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, możliwe są od niej odstępstwa - pod warunkiem jednak wyraźnego zawarcia w konkretnym przepisie innej zasady ustalania w danej sprawie właściwości miejscowej". (zob. M. Górski i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. 3, 2019). W niniejszym sporze stanowisko Starosty, w którym określa on właściwość miejscową organu na podstawie dominującego położenia infrastruktury produkcyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W art. 382 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. odwołano się wprost do kryterium położenia nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie, co koresponduje z uregulowaniem zawartym w art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność, że przedsięwzięcie realizowane jest na terenie nieruchomości, których większa część powierzchni przypada na powiat p. przesądza o właściwości miejscowej Starosty P. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji postanowienia.