III OW 14/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 31 lipca 2025 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2026 r. (data prezentaty NSA), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Minister Klimatu i Środowiska (dalej także jako: "Minister"), na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Ministrem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") w sprawie rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka") na postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek Województwa") z dnia 31 lipca 2025 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako: "ustawa o odpadach" lub "u.o."), poprzez wskazanie SKO jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek SKO wniosło o wskazanie Ministra jako organu właściwego instancyjnie do rozpoznania zażalenia Spółki na postanowienie Marszałka Województwa z dnia 31 lipca 2025 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Marszałek Województwa postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach z terenu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], powstałych w związku z prowadzoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] działalnością polegającą na zbieraniu odpadów. Pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka zaskarżając je w całości. SKO, opierając się na art. 65 § 1 k.p.a., w piśmie z dnia 11 września 2025 r., znak: [...], zgodnie z właściwością, przekazało Ministrowi ww. zażalenie. SKO argumentowało, że Marszałek Województwa jest organem właściwym do rozpoznania wniosku w przedmiocie usunięcia odpadów w trybie art. 26a ustawy o odpadach, co ma wynikać z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt: III OW 22/25. Skoro ww. organ jest właściwy do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 26a u.o., to uznany został przez sąd administracyjny za organ właściwy do wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26a ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Organem właściwym do cofnięcia zezwolenia jest organ właściwy do jego udzielenia, a w niniejszym przypadku właściwym do udzielenia zezwolenia byłby Marszałek Województwa, na podstawie przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, co także wynika z ww. postanowienia NSA. Wydawanie tych zezwoleń jest jedną z kategorii spraw wskazanych w przepisie art. 168 ustawy o odpadach, a w tych kategoriach spraw, zgodnie z przepisem art. 169 ww. ustawy, organem wyższego stopnia do marszałka województwa jest minister właściwy do spraw klimatu. SKO podnosiło również, że Minister uznał się już za organ wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa rozpoznając, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak: [...], ponaglenie Spółki na przewlekłość Marszałka w przedmiocie rozpoznania wniosku o usunięcie odpadów w trybie art. 26a ustawy o odpadach. W ocenie Ministra stanowisko SKO jest całkowicie błędne i nie posiada podstaw normatywnych. Minister wskazał, że zaskarżone postanowienie Marszałka traktowało o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach z terenu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], powstałych w związku z prowadzoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] działalnością polegającą na zbieraniu odpadów. Zdaniem Ministra to właśnie art. 26a u.o. posiada fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Ministrem a SKO. Wskazany przepis umożliwia organom administracji zastępcze usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że tryb usunięcia odpadów przewidziany w art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach ma charakter nadzwyczajny, a jego zastosowanie uzależnione zostało od zaistnienia przesłanki zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, z jakim to zagrożeniem wiązałoby się dalsze znajdowanie się odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Co do zasady organem właściwym do przeprowadzenia postępowania na mocy art. 26a ustawy o odpadach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jeśli zaistnieją przesłanki wskazane w ustawie, to organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi. Natomiast gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał z uwagi na wydanie decyzji dotyczącej gospodarki odpadami lub stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, organem upoważnionym do przeprowadzenia postępowania jest organ właściwy do wydania stosownej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OW 22/25 stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdyby maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg. Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom SKO, z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny w drodze przedmiotowego postanowienia wskazał Marszałka Województwa jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach bynajmniej nie jest uprawnione wywodzenie, że w ramach rzeczonego postępowania Minister jest organem wyższego stopnia wobec marszałka województwa. Pobocznie Minister nadmienił, że całkowicie niezasadną i pozbawioną racji jest uwaga SKO o tym jakoby Minister uznał się już za organ wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa, rozpoznając, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak: [...], ponaglenie złożone przez Spółkę na przewlekłość Marszałka. Wspomniane rozstrzygnięcie sprowadza się do de facto do stwierdzenia, że Marszałek nie dopuścił się przewlekłości, gdyż nie wszczął on postępowania z urzędu w myśl art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, co oznacza, że nie można tu było mówić o przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż takie się nie toczy (nie zostało wszczęte). Co szczególnie istotne, ww. postanowienie dotyczy niejako osobnej sprawy, gdyż zapadło ono w ramach postępowania z wniosku Spółki złożonego bezpośrednio do Marszałka w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. Natomiast niniejsze postępowanie, zgodnie z uzasadnieniem postanowienia Marszałka z dnia 31 lipca 2025 r. znak: [...], stanowi pochodną rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OW 22/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu ma odpowiedź na pytanie, czy organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa z dnia 31 lipca 2025 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jest minister właściwy do spraw klimatu czy też samorządowe kolegium odwoławcze? Zgodnie z art. 17 § 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 169 ustawy o odpadach, Minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 4 i art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2. Natomiast w myśl art. 168 ustawy o odpadach, zadania samorządu województwa, o których mowa w art. 8 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6, art. 46, art. 47 ust. 1, 1a, 2, 4 i 7, art. 48a ust. 10-13 oraz 15, art. 102b ust. 1 i 4, art. 102c ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 131 ust. 4, art. 133, art. 134, art. 135 ust. 3 i 4, art. 144 ust. 3, art. 146 ust. 2 i 5, art. 148 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 8, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Wskazać należy, że dyspozycja art. 168 ustawy o odpadach stanowi katalog zadań samorządu województwa wykonywanych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W przypadku tego rodzaju zadań, ustawodawca przewidział, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa wykonującego te zadania, jest minister właściwy do spraw środowiska. Trafnie zwrócił uwagę Minister w swoim stanowisku, że w przepisie tym nie posłużono się zwrotami takimi jak: "w szczególności", "zwłaszcza", "na przykład" albo innymi tego rodzaju wyrażeniami, które mogłyby wprost wskazywać, że ów przepis ma charakter otwarty i zawiera jedynie jakiś przykładowy katalog normatywny. A contrario należy przyjąć, że pozostałe ustawowe zadania samorządu województwa z zakresu gospodarowania odpadami, niewskazane wyraźnie w tym przepisie, stanowią zadania własne samorządu województwa (por. K. Karpus, w: B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach, 2013, kom. do art. 168; Art. 168 OdpadyU red. Wyszomirski 2025, wyd. 1/Krzysztof Cichocki, Legalis). W przedmiocie spraw nieobjętych ww. unormowaniami mają zastosowanie zasady ogólne, zgodnie z którymi organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Wskazać należy, że art. 26a ustawy o odpadach nie znalazł się w katalogu spraw wymienionych w art. 168 i 169 ustawy o odpadach, co też oznacza, że to SKO jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w trybie art. 26a u.o. Ponadto argumentacja SKO, że: "(...) skoro ust. 3 mówi, że "właściwy organ" wydaje decyzję skierowaną do władającego powierzchnią ziemi, to najpierw trzeba ustalić, kto jest tym "właściwym organem" według ust. 2 (...)" nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawie nie ma do czynienia z wszczęciem postępowania w sprawie związanej z nadzwyczajnym trybem usunięcia odpadów, ale z odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 26a u.o. W konsekwencji w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom SKO – istota sporu nie sprowadza się do ustalenia właściwości organu w sprawach związanych z nadzwyczajnym trybem usunięcia odpadów, które zależy od statusu prawnego nieruchomości, na której zalegają odpady oraz od okoliczności czy powstanie obowiązku usunięcia odpadów ma związek z cofnięciem, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami. Innymi słowy, w niniejszej sprawie SKO jako organ właściwy w sprawie winien rozpoznać zażalenie wyłącznie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.