III OW 2/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy B. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie odprowadzania wód opadowych i roztopowych postanawia: oddalić wniosek.

Wójt Gminy B. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku E. L. z dnia 20 października 2023 r. dotyczącego niewłaściwego odprowadzania wód opadowych i roztopowych na działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. B., gmina B. Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku do Urzędu Gminy w B. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia 21 listopada 2023 r., znak: [...] o przekazaniu według właściwości ww. wniosku w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie Wójt Gminy B. wskazał, że nie jest organem właściwym w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wójta nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, gdyż nie ma szkody w postaci zalewania. Wyloty kanalizacji deszczowej znajdujące się na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. B., w gminie B. stanowią infrastrukturę towarzyszącą do budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych realizowanych w ramach pozyskanego pozwolenia na budowę dla działki nr [...] (po podziale działki nr od nr [...] do nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. B.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa po zakończeniu prac budowlanych na działce nr [...] (przed podziałem), przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynków, wymagany jest ich odbiór, co do zgodności realizowanej budowy z warunkami uwzględnionymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu działki, przez organ jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. W oparciu o powyższe Wójt wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o wskazanie Wójta Gminy B. jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z ww. wniosku. Jak wskazano w uzasadnieniu w dniu 14 listopada 2023 r. pracownicy PINB w K. przeprowadzili w ramach czynności wyjaśniających kontrolę wskazanej wyżej nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej. Ustalono, że istniejące w dniu kontroli wyloty instalacji kanalizacji deszczowej zrealizowane zostały podczas budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obecnie po podziale działki od nr [...] do nr [...]), i umiejscowiono je na działce sąsiedniej tj. nr [...]. Z dużym prawdopodobieństwem ustalono, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów, wody opadowe z działek [...]-[...] będą odprowadzane na grunty sąsiednie tj. na działkę nr [...]. Dalej PINB wskazał, że montażu i kierunku wylotów kanalizacji deszczowej na działce nr [...] nie regulują przepisy Prawa budowlanego skoro montaż takiego urządzenia nie wymaga, ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowlanego i jego wykonanie w sposób ustalony w trakcie kontroli PINB nie powoduje naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, a jest wprost sprzeczne z zakazem wynikającym z art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Z drugiej strony sformułowanie normy z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie" nie oznacza, że dla aktualizacji kompetencji Wójta niezbędne jest wystąpienie szkody, a wystarczające jest wystąpienie samego stanu zagrożenia szkodą. Przepis art. 234 ust. 3 cyt. ustawy może być więc stosowany także przed wystąpieniem szkody majątkowej skoro zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ustawodawca zakazał odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, nawet wówczas gdy nie będzie to powodowało szkody na gruntach sąsiednich (a contrario do zakazu z art. 234 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Z uwagi na powyższe organ wniósł jak na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OW 210/11, LEX nr 1136733). W dalszej kolejności należy przejść do oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wstępnie należy ustalić, czy przedmiotem wniosku jest spór prawny o wykładnię i stosowanie przepisów o właściwości co najmniej dwóch organów należących do odrębnych pionów administracji rządowej i samorządowej na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. Jak zasadnie podkreśla się w nauce prawa administracyjnego, spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. jest sporem o wskazanie adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest natomiast sporem o rozstrzygnięcie wątpliwości lub niepewności organów co do wyboru właściwej podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej (lub procesowoprawnej) na tle konkretnego stanu faktycznego albo o dokonanie rozgraniczenia kompetencji organów na tle określonych stanów faktycznych. Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie właściwego organu jest zatem precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który jako podstawa faktyczna sprawy administracyjnej, ma zostać poddany ocenie na tle wchodzących w grę przepisów kompetencyjnych i materialnoprawnych (procesowoprawnych) adresowanych do organów, które znajdują się w stanie sporu. Konieczne jest również wykazanie, że pozostające w sporze organy podjęły próby samodzielnego przeprowadzenia pełnego procesu wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej, jednak próby te nie doprowadziły do znalezienia odpowiedzi akceptowalnej przez te organy. Istotne jest również zastrzeżenie, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej występujących z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OW 292/17, LEX nr 2540642; postanowienie NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OW 42/18, LEX nr 2737662). Odrębnie trzeba wskazać, że organy znajdujące się w sporze o właściwość lub w sporze kompetencyjnym są zobowiązane nie tylko do ustalenia stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, aby możliwa była jego kwalifikacja prawna z punktu widzenia regulacji kompetencyjnych, lecz także muszą być zgodne co do wyboru podstawy materialnoprawnej (procesowoprawnej) sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dopiero wtedy jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku przez wskazanie adresata kompetencji do załatwienia sprawy wynikającej z powyższej podstawy prawnej. Jeśli organy nie są pewne lub zgodne co do wyboru podstawy prawnej sprawy, na tle której doszło do powstania rozbieżności stanowisk, może okazać się, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny mają charakter pozorny (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02; postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., sygn. II OW 25/07, LEX nr 384675; postanowienie NSA z 28 marca 2012 r., sygn. II OW 3/12, LEX nr 1408674; postanowienie NSA z 23 maja 2013 r., sygn. II OW 15/13, LEX nr 1319036). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego objętego wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że wniosek ten jest co najmniej przedwczesny. Przede wszystkim ustalenia i oceny prawne w zakresie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 19 października 2023 r. są niewystarczające, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł zająć wiążące stanowisko przez wskazanie organu właściwego do załatwienia powyższego wniosku. Powyższe braki w zakresie materiału procesowego przedłożonego wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu i odpowiedzią na wniosek, jak również brak jednoznacznego stanowiska organów w zakresie wyboru tożsamej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy mogą nawet wskazywać, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie ma charakter pozorny. Jak wynika z ww. pisma z dnia 19 października 2023 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o podjęcie "pilnej interwencji" w sprawie poprzewracanych i wyrwanych drzew na działce nr [...] oraz wykopów w których prowadzone są rury odwodnienia/kanalizacji. W kolejnym piśmie z dnia 10 listopada 2023 r. wnioskodawczyni wskazała, iż domaga się usunięcia prowadzonych wszelkich instalacji na terenie jej działki oraz usunięcia wykonanych skarp i nawiezionego w tym celu gruntu/gruzu. W następnym piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. wnioskodawczyni wskazała na znajdującej się na jej działce odpływy kanalizacji deszczowej oraz rozprowadzone drenaże z inwestycji sąsiadującej z działką wnioskodawczyni. Dodatkowo pismem z dnia 17 grudnia 2023 r. wnioskodawczyni wyraziła swoje niezadowolenie z faktu, że stan faktyczny na jej działce nie uległ żadnej poprawie. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia powyższej sprawy, w której poruszono problemy związane m.in. z montażem i kierunkiem wylotów kanalizacji deszczowej. W aktach sprawy znajduje się też protokół oględzin z dnia 14-17 listopada 2023 r. wykonany przez pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z którego konkluzji wynika, że "(...) bez dokonania geodezyjnych pomiarów powykonawczych, tut. organ nie jest w stanie ustalić zarówno poziomu posadowienia poszczególnych segmentów, jak i sprawdzenia różnic przy realizacji projektu zagospodarowania terenu podczas wykonania inwestycji (do czego Inwestor został zobligowany).". Na tle powyższych ustaleń faktycznych nie sposób jednakże stwierdzić, czy i w jakim zakresie Wójt Gminy B. i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostają w sporze na tle przepisów dotyczących ich kompetencji w odniesieniu do załatwienia tożsamej sprawy, która powstała na tle wskazanego wyżej stanu faktycznego. Trzeba również zwrócić uwagę na lakoniczną treść wniosku Wójta o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej zawartych tam twierdzeń. Nie jest zatem wiadome, jaką podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy organy ostatecznie uznają za miarodajną. Również ustalenia faktyczne nie są na tyle wyczerpujące i precyzyjne, aby móc dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Taki stan rzeczy sprawia, że na tym etapie sprawy nie można mówić o sporze, albowiem w rzeczywistości organy oczekują, (a zwłaszcza Wójt Gminy B., co wprost wynika z konkluzji jego wniosku), że Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie oceni stan faktyczny sprawy, ustali co jest jej przedmiotem i wskaże według jakich przepisów materialnoprawnych sprawa ta powinna być prowadzona. Jest to tym samym pozorny spór kompetencyjny, albowiem w rzeczywistości istnieje między organami spór co do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji spór o ustalenie jakie przepisy materialnoprawne powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Mając na względzie powyższe argumenty i działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek.